Історія справи

Ухвала КАС ВП від 04.04.2018 року у справі №806/2209/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

10 вересня 2019 року

Київ

справа №806/2209/17

адміністративне провадження №К/9901/46371/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Соколова В. М.,

суддів: Єресько Л. О., Загороднюка А. Г.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2017 року (суддя Липа В. А.) та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2018 року (судді Капустинський М. М., Мацький Є. М., Охрімчук І. Г. ) у справі № 806/2209/17 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Житомирській області (далі - ГУНП в Житомирській області), Ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області (далі - Ліквідаційна комісія УМВС України в Житомирській області) про визнання дій неправомірними та зобов'язання вчинити дії,

УСТАНОВИЛ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У серпні 2017 року позивач звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до ГУНП в Житомирській області, Ліквідаційної комісії УМВС України в Житомирській області, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність ГУНП в Житомирській області щодо неповідомлення позивача про пересилання його заяви від 17 липня 2017 року за належністю до Ліквідаційної комісії УМВС України в Житомирській області згідно з частиною 3 статті 7 Закону України "Про звернення громадян";

- визнати протиправною бездіяльність Ліквідаційної комісії УМВС України в Житомирській області щодо ненадання позивачу об'єктивної письмової відповіді про результати розгляду заяви від 17 липня 2017 року в частині прохання отримати копію грошового атестата на його ім'я за час служби в ОВС;

- зобов'язати Ліквідаційну комісію УМВС України в Житомирській області розглянути заяву від 17 липня 2017 року в частині надання позивачу копії грошового атестата.

Позовні вимоги мотивовані тим, що 17 липня 2017 року ОСОБА_1 звернувся в порядку Закону України "Про звернення громадян" до ГУНП у Житомирській області, в якій просив надати довідку про безпосередню участь позивача в антитерористичній операції, забезпечення її проведення і захисті незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України, а також копію грошового атестата. У кінці липня 2017 року ОСОБА_1 отримав відповідь від УМВС України в Житомирській області, до якої було долучено довідку від 25 липня 2017 року № 263д/105/05/12-2017 та повідомлено, що оскільки позивача звільнено з ОВС через скорочення штатів, то підстави для видачі грошового атестата відсутні. На думку позивача, зазначена відповідь на його заяву від 17 липня 2017 року є неповною, недостовірною та неточною. Зокрема, відповідач безпідставно проігнорував те, що позивач просив не оригінал грошового атестата, а його копію.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Житомирський окружний адміністративний суд постановою від 04 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2018 року, в задоволенні позову відмовив.

Мотиви, з яких суди першої та апеляційної інстанцій виходили при прийнятті оскаржуваних судових рішень, ґрунтуються на тому, що чинним законодавством не встановлено обов'язок розпорядників інформації щодо направлення відповідей рекомендованим листом з повідомленням про вручення, та відповідачами виконано вимоги Закону України "Про звернення громадян" та надано повну відповідь на заяву від 17 липня 2017 року. Крім того суди зазначили, що оскільки позивач є колишнім працівником ОВС та не проходив службу в ГУНП у Житомирській області, то відповідач правомірно направив заяву ОСОБА_1 за належністю до Ліквідаційної комісії УМВС України в Житомирській області для розгляду питань, порушених у його зверненні, які відноситься до компетенції УМВС України в Житомирській області.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

На постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2017 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2018 року позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального права, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову - про задоволення позовних вимог у повному обсязі.

На обґрунтування вимог касаційної скарги ОСОБА_1 зазначає, що судами попередніх інстанцій проігноровано той факт, що відповідь на заяву від 17 липня 2017 року надана відповідачем не на всі питання, а також, що позивач просив не оригінал грошового атестата, а його копію. Крім того, в матеріалах справи відсутні докази щодо повідомлення позивача про пересилання його заяви до УМВС України в Житомирській області. Скаржник вважає, що оскаржувані судові рішення ухвалені з порушенням норм матеріального права, оскільки суди не дослідили жоден аргумент позивача, натомість, в основу рішень поклали доводи відповідача.

Позиція інших учасників справи

Відповідачі - ГУНП в Житомирській області та Ліквідаційна комісія УМВС України в Житомирській області не скористалася своїм правом подання відзиву на касаційну скаргу.

Рух касаційної скарги

Ухвалою від 03 квітня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Стрелець Т. Г. (суддя-доповідач), Білоуса О. В., Желтобрюх І. Л. відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1

12 червня 2019 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 12 червня 2019 року № 724/0/78-19, у зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Стрелець Т. Г. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), визначено новий склад суду: Соколов В. М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л. О., Загороднюк А. Г.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

17 липня 2017 року ОСОБА_1 звернувся із заявою до начальника ГУНП у Житомирській області, в якій просив надати довідку про безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпечення її проведення і захисті незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України (в 2014 році), а також копію грошового атестата за час служби в ОВС. Крім того, позивач просив письмово повідомити про розгляд його заяви у встановлений законом термін, з дотриманням частини 3 статті 20 Закону України "Про звернення громадян".

28 липня 2017 року листом управління кадрового забезпечення ГУНП у Житомирській області № П-254/12/01-2017 позивача повідомлено, що його заяву від 17 липня 2017 року розглянуто та зазначено, що оскільки останній є колишнім працівником ОВС та не проходив службу в ГУНП у Житомирській області, розгляд питань, порушених зверненні, відноситься до компетенції УМВС України в Житомирській області. У зв'язку з цим, у відповідності до вимог частини 3 статті 7 Закону України "Про звернення громадян", заяву від 17 липня 2017 року направлено за належністю до Ліквідаційної комісії УМВС України в Житомирській області.

Позивач вказує, що зазначену відповідь ГУНП у Житомирській області не отримував, натомість, 27 липня 2017 року отримав лист УМВС України в Житомирській області № П-254/105/05/17-2017 від 26 липня 2017 року, до якого долучено довідку про безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпечення її проведення і захисті незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України (в 2014 році) та поінформовано, що оскільки позивача звільнено з ОВС через скорочення штатів, то у відповідності до розділу ІV Інструкції про порядок виплати грошового забезпечення особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, затвердженої наказом МВС України від 31 грудня 2007 року № 499, підстави для видачі грошового атестату відсутні.

Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За частиною 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Частиною 1 статті 1 Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР "Про звернення громадян" (далі - Закон № 393/96-ВР) передбачено право громадян України звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

За правилами статті 3 Закону № 393/96-ВР під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.

Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.

Зі змісту звернення ОСОБА_1 від 17 липня 2017 року слідує, що останній звернувся до ГУНП у Житомирській області саме із заявою (клопотанням) щодо надання довідки про участь в антитерористичній операції в 2014 році та копії грошового атестата.

Частиною 1 статті 1 Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР "Про звернення громадян" передбачено обов'язок органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, засобів масової інформації, їх керівників та інших посадових осіб щодо розгляду заяв чи скарг, серед яких, зокрема, обов'язок об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення; не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам.

Згідно з частиною 1 статті 20 Закону № 393/96-ВР звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання.

Відповідно до частини 1 статті 5 Закону № 393/96-ВР звернення адресуються органам державної влади і місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форм власності, об'єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.

За частиною 2 статті 19 Закону № 393/96-ВР у разі необхідності та за наявності можливостей розгляд звернень громадян покладається на посадову особу чи підрозділ службового апарату, спеціально уповноважені здійснювати цю роботу, в межах бюджетних асигнувань.

Частиною 1 статті 1 Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР "Про звернення громадян" передбачено, що органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).

Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов'язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.

За частиною 3 статті 7 Закону № 393/96-ВР якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об'єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п'яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз'ясненнями.

Положеннями Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 року № 348, передбачено, що діловодство за пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями) і скаргами громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації (далі - організаціях) ведеться окремо від інших видів діловодства і покладається на спеціально призначених для цього посадових осіб чи на підрозділ службового апарату.

Як установлено судами та підтверджено матеріалами справи, листом ГУНП у Житомирській області від 28 липня 2017 року № П-254/12/01-2017 позивача повідомлено, що його заяву від 17 липня 2017 року розглянуто. Зазначено, що ОСОБА_1 є колишнім працівником органів внутрішніх справ та не проходив службу в ГУНП у Житомирській області, тому вирішення поставлених у заяві питань відноситься до компетенції УМВС України в Житомирській області, у зв'язку із чим її направлено за належністю до Ліквідаційної комісії УМВС України в Житомирській області.

Таким чином, відповідач - ГУНП у Житомирській області розглянув заяву ОСОБА_1 від 17 липня 2017 року та відповідно до вимог частини 3 статті 7 Закону № 393/96-ВР повідомив останнього про направлення заяви за належністю до Ліквідаційної комісії УМВС України в Житомирській області.

Ураховуючи викладене колегія суддів вважає, що при наданні відповіді позивачу на заяву від 17 липня 2017 року відповідач - ГУНП у Житомирській області діяв у порядку та у спосіб, що визначені чинним законодавством, оскільки положеннями Закону № 393/96-ВР прямо передбачено право органів державної влади передавати звернення за належністю відповідному органу чи посадовій особі, якщо вирішення поставлених у зверненні питань не входить до їх повноважень.

У свою чергу, Ліквідаційна комісія УМВС України в Житомирській області розглянуло заяву позивача від 17 липня 2017 року та листом від 26 липня 2017 року № П-254/105/05/12-2017 повідомило його про видачу довідки про безпосередню участь в антитерористичній операції. Крім цього, позивача поінформовано про те, що оскільки він звільнений з органів внутрішніх справ через скорочення штатів, то у відповідності до розділу ІV Інструкції про порядок виплати грошового забезпечення особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, затвердженої наказом МВС України від 31 грудня 2007 року № 499, підстави для видачі грошового атестата відсутні.

Вказаний лист ОСОБА_1 отримав нарочно 27 липня 2017 року, що підтверджується матеріалами справи.

Виходячи зі змісту листа Ліквідаційної комісії УМВС України в Житомирській області, можна констатувати, що позивач отримав повну та вичерпну відповідь на поставлені у заяві від 17 липня 2017 року питання.

Колегія суддів критично оцінює доводи скаржника про неотримання ним відповіді ГУНП у Житомирській області, оскільки, як правильно зазначили суди, чинним законодавством не встановлено обов'язок розпорядників інформації щодо направлення відповідей рекомендованим листом з повідомленням про вручення.

Також колегія суддів вважає необґрунтованими посилання позивача на те, що судами проігноровано той факт, що у заяві від 17 липня 2017 року він просив надати копію, а не оригінал грошового атестата.

Так, відповідно до пунктів 4.1-4.3 Інструкції про порядок виплати грошового забезпечення особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, затвердженої наказом МВС України від 31 грудня 2007 року № 499 та зареєстрованої в Міністерстві юстиції Україні 12 березня 2008 року за № 205/14896 (далі - Інструкція), при переміщенні, переведенні, а також звільненні осіб рядового і начальницького складу фінансовий апарат (бухгалтерія) зобов'язаний задовольнити їх усіма належними видами грошового та дорожнього забезпечення і про виплачені суми зробити відповідні записи в грошовому атестаті, зразок якого наведено у додатку до цієї Інструкції.

Грошовий атестат особам рядового і начальницького складу видається: а) в усіх випадках переміщення з одного органу внутрішніх справ до іншого, у тому числі при направленні до вищих навчальних закладів МВС для навчання. У разі, якщо грошовий атестат з будь-яких причин при відбутті виданий не був, фінансовий апарат (бухгалтерія) зобов'язаний надіслати цей атестат за новим місцем служби вибулого протягом десяти днів; б) при переведенні з органів внутрішніх справ до Збройних Сил України і Служби безпеки України та інших військових формувань, утворених відповідно до законодавства України; в) при відрядженні осіб начальницького складу органів внутрішніх справ до інших центральних органів виконавчої влади або підвідомчих їм установ, підприємств та організацій із залишенням у кадрах Міністерства внутрішніх справ України у випадках, коли за відрядженими зберігаються права, пільги та переваги, якими користуються відповідно до чинного законодавства особи начальницького складу, що проходять службу в органах внутрішніх справ.

Особам, які звільняються з призначенням пенсії, грошовий атестат на руки не видається, а передається разом з іншими документами до уповноваженого структурного підрозділу органу внутрішніх справ з підготовки та подання до органів, що призначають пенсії, необхідних для призначення пенсії документів.

З обставин даної справи слідує, що ОСОБА_1 звільнений з органів внутрішніх справ через скорочення штатів без права на пенсію, що ним не оспорюється, а тому з огляду на зазначені приписи Інструкції, правові підстави для видачі йому грошового атестата відсутні.

Відтак, за відсутності правових передумов для видачі грошового атестата, сама собою вимога про видачу його копії є безпідставною.

Колегія суддів відхиляє як необґрунтовані твердження скаржника про те, що в оскаржуваних судових рішеннях суди неправомірно послалися на положення Інструкції, яка втратила чинність, оскільки зазначена Інструкція діяла у період звільнення позивача з органів внутрішніх справ та втратила чинність 13 грудня 2016 року на підставі наказу МВС України від 31 жовтня 2016 року № 1131.

За такого правового регулювання спірних правовідносин та враховуючи обставини даної справи, колегія суддів дійшла висновку, що при розгляді та наданні відповіді на заяву ОСОБА_1 від 17 липня 2017 року відповідачі діяли з дотриманням вимог Закону України "Про звернення громадян", у порядку та спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у рішенні від 10 лютого 2010 року у справі "Серявін та інші проти України" зауважив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі - Конвенція) зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення. У справі "Трофимчук проти України" ЄСПЛ також зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не можна розуміти як вимогу детально відповідати на кожен довід. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов'язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи.

Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Оскільки висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Доводи касаційної скарги не спростовують зазначених висновків суду.

На підставі пункту 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2017 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.........................................

В. М. Соколов

Л. О. Єресько

А. Г. Загороднюк,

Судді Верховного Суду