Історія справи

Ухвала КАС ВП від 30.01.2019 року у справі №826/14746/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

08 листопада 2019 року

Київ

справа №826/14746/16

адміністративне провадження №К/9901/2819/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Стрелець Т. Г.,

суддів: Стеценка С. Г., Тацій Л. В.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу №826/14746/16

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Київській області про зобов'язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Київській області на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 серпня 2018 року (головуюча суддя - Бояринцева М. А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Василенка Я. М., суддів: Кузьменка В. В., Шурка О. І.,)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Київській області, в якому просила зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Київській області розглянути клопотання ОСОБА_1 від 07.12.2015 та надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок або надати вмотивовану відмову в їх наданні.

2. Позовна заява мотивована тим, що позивач звернулася до Головного управління Держгеокадастру у Київській області з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, проте Головним управлінням Держгеокадастру у Київській області не розглянуто її клопотання у відповідності до пункту 7 статті 118 Земельного кодексу України.

Короткий зміст рішення судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року, позов задоволено. Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Київській області (місцезнаходження: 03113, м. Київ, вул.

Серпова, 3/14, ідентифікаційний код 39817550) розглянути клопотання ОСОБА_1 від
07.12.2015 та прийняти рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

4. Рішення судів мотивовані тим, що відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Оскільки Головним управлінням Держгеокадастру у Київській області листом від 12.01.2016 за № Т-4706/0/334-16 проінформовано позивача, що розгляд питання стосовно надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва буде можливий після надання відповідних графічних матеріалів та зазначення більш уточнених даних про бажане місцезнаходження земельної ділянки, суди дійшли висновку, що Головним управлінням Держгеокадастру у Київській області не прийнято рішення з питань, викладених у клопотанні позивача від
07.12.2015.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, Головне управління Держгеокадастру у Київській області звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

6. Касаційна скарга аргументована тим, що суди попередніх інстанцій, зобов'язуючи відповідача прийняти певне рішення, втрутились у дискрецію суб'єкта владних повноважень. Касатор також вказав, що оскільки позивачем на поданих графічних матеріалах не було вказано місцерозташування бажаної земельної ділянки, відповідач правомірно надав відповідь на клопотання в межах місячного строку.

7. Верховний Суд ухвалою від 13 лютого 2019 року відкрив провадження у справі за касаційною скаргою у Головного управління Держгеокадастру у Київській області на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08.08.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.12.2018.

8. Позивач надала відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. ОСОБА_1 звернулася до Головного управління Держгеокадастру у Київській області в порядку статті 118 Земельного кодексу України з клопотанням від
07.12.2015, в якому просила надати (виділити) земельні ділянки, що знаходяться в адміністративних межах Богданівської сільської ради та межують з Садівничим товариством "Заліське":

1) для ведення особистого селянського господарства розміром до 2,0 га;

2) для ведення садівництва розміром 0,12 га;

3) для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) розміром до 0,25 га;

4) для індивідуального дачного будівництва до 0,10 га;

5) для будівництва індивідуального гаражу до 0,01 га.

10. До клопотання позивачем додано копію паспорту та ідентифікаційного коду, схему розташування бажаної земельної ділянки.

11.27.03.2016 позивач звернулася до Головного управління Держгеокадастру у Київській області із скаргою щодо не надання відповіді на її клопотання від
07.12.2015.

12. Листом від 18.04.2016 за № Т-9586/0-5205/6-16 Головне управління Держгеокадастру у Київській області повідомило Твердохлєбову Р. Б., що клопотання від 07.12.2015 зареєстроване за № Т-4706/0/41-15 від 15.12.2015 та за результатами його розгляду надана відповідь листом від 12.01.2016 за № Т-4706/0/334-16. До листа додано копію відповіді Головного управління Держгеокадастру у Київській області від 12.01.2016 № Т-4706/0/334-16.

Враховуючи відсутність доказів надіслання на адресу позивача листа від
12.01.2016 № Т-4706/0/334-16 до подання скарги, суд приймає до уваги доводи позивача щодо отримання відповіді Головного управління Держгеокадастру у Київській області на її клопотання від 07.12.2015 разом із відповіддю на її скаргу.

13. Як вбачається із вказаного листа від 12.01.2016 за № Т-4706/0/334-16, Головне управління Держгеокадастру у Київській області повідомило позивача, що з доданих графічних матеріалів неможливо ідентифікувати бажане місце розташування земельної ділянки на місцевості, у зв'язку з чим розгляд питання стосовно надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва буде можливий після надання відповідних графічних матеріалів та зазначення більш уточнених даних про бажане місцезнаходження земельної ділянки, зокрема: найменування району, найближчого населеного пункту, орієнтовної відстані від нього, напрямку та інші орієнтири, адресу і місце розташування земельної ділянки. Крім того, відповідач зазначив, що при зверненні до Головного управління Держгеокадастру у Київській області має подаватися повний пакет документів на кожну бажану до відведення земельну ділянку окремо.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

15. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.

16. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17. Пунктом "б" частини 1 статті 81 Земельного кодексу України встановлено, що громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

Згідно з частинами 1 , 3 , 4 статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених частинами 1 , 3 , 4 статті 116 ЗК України, або за результатами аукціону. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених частинами 1 , 3 , 4 статті 116 ЗК України. Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених частинами 1 , 3 , 4 статті 116 ЗК України, провадиться один раз по кожному виду використання.

Відповідно до частини 1 статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара; для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара; для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара; для індивідуального дачного будівництва - не більше 0,10 гектара; для будівництва індивідуальних гаражів - не більше 0,01 гектара.

Частиною 6 статті 118 ЗК України встановлено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених Частиною 6 статті 118 ЗК України. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених Частиною 6 статті 118 ЗК України, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з частиною 7 статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених частиною 7 статті 118 ЗК України розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Як правильно зазначили суди попередніх інстанцій, підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

18. Частинами 1 , 3 , 4 статті 122 ЗК України встановлено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Районні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: а) ведення водного господарства; б) будівництва об'єктів, пов'язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), з урахуванням вимог частини сьомої цієї статті; в) індивідуального дачного будівництва.

Центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

19. Судами встановлено, що 07.12.2015 ОСОБА_1. звернулася до Головного управління Держгеокадастру у Київській області з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок за різними видами використання, а саме: для ведення особистого селянського господарства, для ведення садівництва, для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах, для індивідуального дачного будівництва, для будівництва індивідуальних гаражів в межах земельної ділянки, що знаходиться в адміністративних межах Богданівської сільської ради та межує з Садівничим товариством "Заліське", до якого додала схему розташування бажаної земельної ділянки.

Оглянувши надану позивачем копію схеми розташування бажаної земельної ділянки судом встановлено відсутність у ній посилань на назву конкретного району та/або населеного пункту, адресу і місце розташування бажаної земельної ділянки та або сусідніх до неї земельних ділянок. Натомість, у схемі наведений опис меж земельних ділянок фізичних осіб та юридичних осіб, і вказані координати (числові дані наведені нерозбірливо). Місце бажаної земельної ділянки (земельних ділянок) на зазначеній схемі не виділено.

Таким чином, вказана схема не дає можливості ідентифікувати бажане місце розташування земельних ділянок (зокрема, визначити розташування таких земельних ділянок в межах або поза межами населеного пункту).

З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає правильними доводи касатора, що вказане позивачем місце розташування земельної ділянки не відповідає встановленим вимогам, а клопотання від 07.12.2015 подано позивачем без урахування статті 122 ЗК України.

20. Разом з тим, у частині 7 ст. 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою:

а) надати дозвіл;

б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється.

Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів, в тому числі їх уточнення, прямо суперечать закону та є протиправними.

Суди першої та апеляційної інстанції правильно зазначили, що такі дії (у разі їх вчинення) являються, по-суті, проміжними відповідями на звернення, не містять чіткого та однозначного рішення про відмову, а отже не можуть вважатися "відмовою у наданні дозволу" у розумінні ч. 7 ст. 118 ЗК України.

Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту. Водночас, у частині 7 статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.

21. На час розгляду заяви позивача правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначався відповідним Положенням, затвердженим Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 03 лютого 2015 року № 14 (який був чинним на час виникнення спірних правовідносин).

У пункті 9 цього Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Відповідно до пункту 11 начальник Головного управління підписує накази Головного управління.

Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 № 883/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Таким чином, суди дійшли обґрунтованих висновків, що рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом.

22. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від
11.04.2018 у справі №806/2208/17.

23. Враховуючи наведене колегія суддів погоджується з твердженням судів першої та апеляційної інстанцій про наявність правових підстав для зобов'язання Головне управління Держгеокадастру у Київській області розглянути клопотання ОСОБА_1 від
07.12.2015 та прийняти рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

24. При цьому, колегія суддів вважає необґрунтованими доводи касатора про втручання у його дискреційні повноваження та зазначає, що повноваження державних органів не являються дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.

При цьому, суди не зобов'язували відповідача прийняти конкретне рішення, а виконати свій законодавчо закріплений обов'язок щодо прийняття одного із рішень, визначених у частині 7 ст. 118 Земельного кодексу України.

25. Частиною 1 статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

26. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

27. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

28. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

постановив:

1. Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Київській області - залишити без задоволення.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року по справі №826/14746/16 - залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. Г. Стрелець

Судді С. Г. Стеценко

Л. В. Тацій