Історія справи

Ухвала КАС ВП від 27.11.2018 року у справі №820/4952/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

08 листопада 2019 року

Київ

справа №820/4952/16

адміністративне провадження №К/9901/21510/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шевцової Н. В.,

суддів: Кашпур О. В., Уханенка С. А.,

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 820/4952/16

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Харківській області, Атестаційної комісії № 18 ГУНП в Харківській області про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді,

за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції в Харківській області

на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2017 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Жигилія С. П., суддів Перцової Т. С., Дюкарєвої С. В.

УСТАНОВИЛ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Головного управління Національної поліції в Харківській області (далі - відповідач-1, ГУНП в Харківській області), Атестаційної комісії № 18 Головного управління Національної поліції в Харківській області (далі - відповідач-2, Атестаційної комісії № 18 ГУНП в Харківській області), в якій просить:

1.1 визнати протиправним та скасувати наказ ГУНП Харківської області від 09 вересня 2016 року № 329 о/с в частині звільнення майора поліції ОСОБА_1 зі служби в поліції;

1.2 поновити майора поліції ОСОБА_1 на посаді старшого інспектора з особливих доручень відділу УОАЗОР ГУНП в Харківській області.

2. В обґрунтування позову зазначив, що з 10 серпня 1994 року по 06 листопада 2015 року він проходив службу в органах внутрішніх справ. Згідно особистої заяви та на підставі наказу голови Національної поліції України №41 о/с від 07 листопада 2015 року його, майора поліції, призначено на посаду старшого інспектора з особливих доручень відділу УОАЗОР ГУНП в Харківській області.

Атестаційною комісією № 18 ГУНП в Харківській області складено висновок, відповідно до якого ОСОБА_1 займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність. Наказом від 09 вересня 2016 року № 329 о/с майора поліції ОСОБА_1 звільнено зі служби в поліції. Проте позивач не погоджується із вказаним наказом, вважає його протиправним, необґрунтованим, таким, що не ґрунтується на перевірених і встановлених фактах, а відтак підлягає скасуванню.

3. Представники відповідача - ГУНП в Харківській області, у судовому засідання проти позову заперечував, зазначивши, що ОСОБА_1 був призначений на посаду тимчасово, до проведення процедури атестування. За результатами проведеної атестації, комісія склала висновок, який полягає у тому, що ОСОБА_1 займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність. У зв'язку із чим, вважає позов необґрунтованим та таким, що не підлягає задоволенню.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

4. ОСОБА_1 проходив службу в органах внутрішніх справ з 10 серпня 1994 року по 06 листопада 2015 року.

5. Наказом ГУНП Харківської області від 07 листопада 2015 року № 41 о/с відповідно до пункту 9 та пункту 12 розділу 11 Закону України "Про Національну поліцію" призначено прибулих з МВС з присвоєнням спеціальних звань поліції в порядку переатестування та встановлення посадових окладів відповідно до штатного розпису з 07 листопада 2015 року, у т. ч. ОСОБА_1 (С-460094), який мав спеціальне звання майор міліції, старшим інспектором з особливих доручень управління організаційно-аналітичного забезпечення та оперативного реагування ГУНП в Харківській області, присвоївши йому спеціальне звання майор поліції.

6. Наказом Національної поліції України від 20 листопада 2015 року № 210 о/с, з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись статтею 57 Закону України "Про Національну поліцію України" та вимогами Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженою наказом Міністерства внутрішніх справ від 17 листопада 2015 року № 1465, призначено проведення атестації поліцейських апарату Національної поліції України.

7. На підставі вищезазначеного наказу проведено атестацію позивача - майора поліції ОСОБА_1, що підтверджує відповідний атестаційний лист.

8. Як вбачається з атестаційного листа, за висновком прямого керівника від 27 липня 2016 року, майор поліції ОСОБА_1 зарекомендував себе з негативного боку, як працівник, який допускає випадки халатного ставлення до своїх службових обов'язків. Ефективність службової діяльності ОСОБА_1 з 07 листопада 2015 року є низькою, а тому він займаній посаді не відповідає.

9. Також, згідно з висновком Атестаційної комісії № 18 ГУНП в Харківській області від 26 серпня 2016 року, ОСОБА_1 займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

10. Наказом Головного управління Національної поліції Харківської області від 09 вересня 2016 року № 329 о/с майора поліції ОСОБА_1 звільнено зі служби в поліції через службову невідповідність.

ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

11. Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2016 року по справі № 820/4952/16 в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до ГУНП в Харківській області, Атестаційної комісії № 18 ГУНП в Харківській області про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді відмовлено.

12. Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність порушень з боку відповідачів прав та охоронюваних законом інтересів позивача у спірних правовідносинах та судом не виявлено підстав, з огляду на які оскаржуваний наказ в частині звільнення позивача з посади не відповідає вимогам закону.

13. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2017 року постанову Харківського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2016 року по справі № 820/4952/16 скасовано та прийнято нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено.

13.1. Визнано протиправним та скасовано наказ ГУНП Харківської області від 09 вересня 2016 року № 329 о/с в частині звільнення майора поліції ОСОБА_1 зі служби в поліції.

13.2. Поновлено майора поліції ОСОБА_1 на посаді старшого інспектора з особливих доручень відділу УОАЗОР ГУНП в Харківській області з 10 вересня 2016 року.

13.3. Зобов'язано ГУНП Харківської області (код ЄДРПОУ 40108599) нарахувати та виплатити ОСОБА_1 (Ідентифікаційний номер НОМЕР_1) грошове забезпечення за час вимушеного прогулу з 10 вересня 2016 року по 23 березня 2017 року в сумі ~money0~ (сорок дві тисячі сімсот п'ятдесят гривень п'ятдесят дві копійка) з відповідним відрахуванням обов'язкових платежів до бюджету та спеціальних фондів.

14. Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що ГУНП в Харківській області, приймаючи наказ від 09 вересня 2016 року № 329 о/с про звільнення майора поліції ОСОБА_1, старшого інспектора з ОД УОАЗОР ГУ НП в Харківській області зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 (через службову невідповідність), діяло не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

ІV. Касаційне оскарження

15. Не погодившись з рішенням суду апеляційної інстанції, ГУНП в Харківській області подано до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, яку зареєстровано 18 квітня 2017 року.

16. У касаційній скарзі ГУНП в Харківській області посилається на помилкову оцінку, надану судом апеляційної інстанції встановленим обставинам справи, просить скасувати оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції та постановити нове рішення яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

17. На обґрунтування вимог касаційної скарги ГУНП в Харківській області вказує, що суд апеляційної інстанції, зокрема, при прийнятті рішення не врахував той факт, що позивач перебував у стані тимчасової непрацездатності по 09 вересня 2016 року, а в оскаржуваному наказі про звільнення позивача зазначено дату звільнення позивача - 10 вересня 2016 року.

18. Також, заявник касаційної скарги зауважує, що суд апеляційної інстанції зробив висновок про невідповідність складених Атестаційною комісією № 18 ГУНП в Харківській області висновків стосовно відповідності позивача займаній посаді, оскільки позивачем у позовних вимогах не було заявлено вимоги щодо оскарження вказаного висновку Атестаційної комісії № 18 ГУНП в Харківській області.

19.18 травня 2017 року ухвалою Вищого адміністративного суду України у складі судді Іваненко Я. Л. відкрито касаційне провадження та витребувано із Харківського окружного адміністративного суду справу № 820/4952/16.

20.24 січня 2018 року на виконання вимог підпункту 4 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (набрав чинності 15 грудня 2017 року) касаційну скаргу передано до Верховного Суду.

21.13 лютого 2018 року протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад суду: головуючий суддя - Желтобрюх І. Л., суддів - Білоус О. В., Стрелець Т. Г.

22.10 грудня 2018 року справа № 820/4952/16. надійшла до Верховного Суду.

23.21 червня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року № 797/0/78-19 проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями.

24. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад суду: головуючий суддя - Шевцова Н. В., судді - Кашпур О. В., Уханенка С. А..

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

25. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

26. За правилами частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

27. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

28. Приписами частини 1 статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

29. Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

30. Закон України "Про Національну поліцію" № 580-VIII (у редакції чинній на момент проведення конкурсу, далі - ~law23~).

30.1. Пункт 1 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" ~law24~.

~law25~ набирає чинності через три місяці з дня, наступного за днем його опублікування, крім: 1) пунктів 1,2,3,7-13,15,17-18 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" ~law26~, які набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування; 2) ~law27~, які набирають чинності з 1 січня 2017 року. Закон опублікований 06 серпня 2015 року та набрав чинності 07 листопада 2015 року.

30.2. Пункти 9,10 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" ~law28~.

30.2.1. Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним ~law29~, упродовж трьох місяців з дня опублікування ~law30~ можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

30.2.2. Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.

30.2.3. Працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.

30.2.4. Вказані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.

30.3. Пункт 12 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" ~law31~.

Працівникам міліції, які у визначеному ~law32~ порядку прийняті на службу до поліції, наказами про призначення на відповідні посади одночасно присвоюються відповідні спеціальні звання поліції відповідно до схеми співвідношення спеціальних звань.

30.4. Частина перша статті 17 Поліцейським є громадянин України, який склав Присягу поліцейського, проходить службу на відповідних посадах у поліції і якому присвоєно спеціальне звання поліції.

30.5. Частина перша статті 57 Атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

30.6. Частина друга статті 57 Атестування поліцейських проводиться:

30.6.1. при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

30.6.2. для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

30.6.3. для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

30.7. Частина перша статті 58 Призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків.

30.8. Частина друга статті 58 Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту. Прийняття на службу постійно або тимчасово встановлюється наказом згідно з яким приймається на службу особа.

30.9. Стаття 59 Служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень. Службові відносини особи, яка вступає на службу в поліції, розпочинаються з дня видання наказу про призначення на посаду поліцейського.

31. Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, яка була затверджена 17 листопада 2015 року наказом Міністерства внутрішніх справ України № 1465 (у редакції чинній на момент проведення конкурсу, далі - Інструкція № 1465).

31.1. Пункт 3 розділу І. 3 Інструкції № 1465. Атестування поліцейських проводиться:

31.1.1. при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

31.1.2. для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

31.1.3. для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

VІ. Позиція Верховного Суду

32. Перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

33. Переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд зазначає таке.

34. Наказом ГУНП в Харківській області від 07 листопада 2015 року № 41 "По особовому складу" про призначення позивача як прибулого з МВС України з присвоєнням спеціального звання майора поліції, з 07 листопада 2015 року, призначено старшим інспектором з особливих доручень відділу УОАЗОР ГУНП в Харківській області, не дозволяє Суду будь-яке подвійне тлумачення підстав для його прийняття.

35. Прийнявши зазначений наказ, відповідач визнав те, що позивач відповідає вимогам до поліцейських.

36. Відповідно до пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" ~law33~ видання наказу про призначення є самостійною і достатньою підставою для призначення колишніх працівників міліції на посади, створені в структурі Національної поліції України.

37. Зазначена норма не передбачає процедури переатестування колишніх працівників міліції на предмет відповідності посаді як під час прийняття, так і після такого прийняття на службу в поліції.

38. Та обставина, що при прийнятті позивача на службу в поліцію для нього не проводився конкурс на зайняття посади в поліції, не породжує для відповідача право проводити відповідний конкурс в подальшому, тобто, для вже призначеного на посаду працівника.

39. Позивач з 07 листопада 2015 року проходив службу в органах Національної поліції безстроково.

40. ~law34~ встановлено, що атестування поліцейських проводиться: при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

41. Наведені у ~law35~ підстави для проведення атестування є вичерпними.

42. Метою проведення атестування із будь-яких зазначених вище підстав є вирішення можливості в той чи інший спосіб залишення особи на службі і, як крайній захід, пропозиція щодо звільнення зі служби у зв'язку зі службовою невідповідністю, виходячи з професійних, моральних і особистих якостей.

43. Кожна із зазначених трьох підстав для проведення атестування має бути пов'язана з певними передумовами, зокрема, атестування яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.

44. Аналогічні норми, в частині підстав для атестування, містить, також, Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських.

45. Позиція відповідача зводиться до того, що атестування позивача проведено в порядку атестації усіх поліцейських Національної поліції України з метою оцінки їх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри, що відповідає ~law36~".

46. Підстави наведені відповідачем для призначення атестування колегія суддів Верховного Суду відхиляє, оскільки, мета атестування, закріплена у ~law37~, не утворює самостійну підставу для проведення атестування і перебуває у системному взаємозв'язку з вичерпними підставами, визначеними у ~law38~.

47. ~law39~ не передбачає проведення атестування без настання обставин, визначених ~law40~.

48. Закріплену у ~law41~ мету атестування відповідач, необґрунтовано розцінив як самостійну і достатню підставу для проведення атестування поліцейських, серед яких був і позивач, з ціллю визначення можливості їх звільнення через службову невідповідність, хоча наявності конкретних передумов (порушення порядку і правил несення служби тощо) для призначення атестування у такому контексті відповідач не довів.

49. Таким чином, атестація працівника, одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безумовно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження, не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону України "Про професійний розвиток працівників" та Закону № 580-VIII.

50. Отже, позивача протиправно включено до списку поліцейських, які підлягають атестуванню та проведено щодо нього атестацію.

51. Верховний Суд погоджується із висновком суду апеляційної інстанції, що наказ відповідача про звільнення позивача прийнято протиправно, оскільки при проведенні атестування позивача не дотримано вимог ~law43~ та Інструкції № 1465, у зв'язку з чим висновки атестаційної комісії № 18 ГУНП в Харківській області, викладені в протоколі не можуть бути підставами для звільнення позивача зі служби в поліції через службову невідповідність за ~law44~.

52. Відповідно до частин 1, 2, 4 статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

53. Згідно з частиною 2 статті 242 КАС України законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

54. Таким чином, попри те, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про задоволення позовних вимог, оскаржуване судове рішення не відповідає вимогам законності, оскільки суд апеляційної інстанції, задовольняючи позовні вимоги, помилково надав оцінку зібраним у висновку Атестаційної комісії № 18 ГУНП в Харківській області доказам про невідповідність позивача займаній посаді та помилково дійшов висновку про перебування позивача у стані тимчасової непрацездатності станом на дату постановлення оскаржуваного наказу, чим допустив порушення норм процесуального права.

55. У зв'язку із цим постанова суду апеляційної інстанції підлягає зміні шляхом виключення зазначених висновків суду апеляційної інстанції із мотивувальної частини рішення.

56. Отже, Верховний Суд вважає, що мають місце визначені статтею 351 КАС України підстави для зміни мотивувальної частини оскаржуваного судового рішення і касаційна скарга підлягає до задоволення частково.

57. Інші доводи касаційної скарги не спростовують висновків Верховного Суду і зводяться до переоцінки встановлених судом апеляційної інстанції обставин справи.

VIІ. Судові витрати

58. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Харківській області задовольнити частково.

2. Змінити мотивувальну частину постанови Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2017 року в справі № 820/4952/16 з підстав, зазначених у цій постанові.

3. В іншій частині постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2017 року в справі № 820/4952/16 залишити без змін.

4. Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: Н. В. Шевцова

Судді: О. В. Кашпур

С. А. Уханеко