Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

08 серпня 2019 року

Київ

справа №806/4879/14

адміністративне провадження №К/9901/1121/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними в справі матеріалами адміністративну справу №?806/4879/14

за позовом ОСОБА_1 до Коростенської міжрайонної прокуратури Житомирської області про визнання бездіяльності протиправною й зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою виконувача обов`язків Коростенського міжрайонного прокурора Житомирської області на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 19 березня 2015 року, ухвалену в складі головуючого судді Шимоновича Р.М., і постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2015 року, ухвалену в складі: головуючого судді Котік Т.С., суддів Жизневської А.В., Малахової Н.М.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Коростенської міжрайонної прокуратури, в якому просив:

1.1 визнати протиправною бездіяльність Коростенської міжрайонної прокуратури Житомирської області під час розгляду повідомлення від 18 липня 2014 року про корупційне правопорушення, допущене посадовими особами Виконавчого комітету Коростенської міської ради у сфері земельного законодавства;

1.2 зобов`язати Коростенську міжрайонну прокуратуру Житомирської області провести перевірку по суті порушених питань у повідомленні ОСОБА_1 від 18 липня 2014 року про корупційне правопорушення у сфері земельного законодавства, допущене посадовими особами Виконавчого комітету Коростенської міської ради, та прийняти законне рішення.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідач не розглянув у передбачений законом спосіб його звернення, яке стосувалося протиправних діянь посадових осіб Виконавчого комітету Коростенської міської ради під час розгляду і вирішення заяви ОСОБА_1 про виділення у власність земельної ділянки.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. 18 липня 2014 року ОСОБА_1. звернувся до Коростенської міжрайонної прокуратури Житомирської області із заявою, в якій стверджував про вчинення посадовими особами Виконавчого комітету Коростенської міської ради корупційного правопорушення, що полягало в невжитті заходів щодо повернення в комунальну власність земельної ділянки, що незаконно використовується ОСОБА_3 , і яку позивач бажав отримати у власність безоплатно на умовах, визначених статтею 118 Земельного кодексу України.

4. Розглянувши вказану заяву, Коростенська міжрайонна прокуратура Житомирської області листом від 30 вересня 2014 року 25ск/13 повідомила позивачеві, що за результатами перевірки у діях посадових осіб Виконавчого комітету Коростенської міської ради не вбачається ознак корупційного правопорушення.

5. Уважаючи, що його звернення по суті Коростенською міжрайонною прокуратурою Житомирської області не розглядалося, позивач звернувся до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

6. Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 19 березня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2015 року, адміністративний позов задоволено:

6.1. визнано протиправною бездіяльність Коростенської міжрайонної прокуратури Житомирської області щодо розгляду заяви ОСОБА_1 від 18 липня 2014 року;

6.2. зобов`язано Коростенську міжрайонну прокуратуру Житомирської області провести перевірку за заявою ОСОБА_1 від 18 липня 2014 року.

7. Задовольняючи адміністративний позов, суди попередніх інстанцій зазначили, що Коростенська міжрайонна прокуратура Житомирської області заяву позивача про вчинення посадовими особами Виконавчого комітету Коростенської міської ради корупційного правопорушення розглянула поверхнево, адже надана позивачеві відповідь не містила відомостей про результати перевірки викладених у заяві доводів або їхнього спростування.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

8. У касаційній скарзі відповідач, не погоджуючися з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, просить скасувати їх із підстав порушення норм матеріального та процесуального права й ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

9. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначив, що суди попередніх інстанцій дійшли до необґрунтованих висновків про те, що заяву позивача було розглянуто неналежним чином.

10. Скаржник наполягає на тому, що лист Коростенської міжрайонної прокуратури Житомирської області від 30 вересня 2014 року 25ск/13 містив відповіді на всі аргументи заявника.

11. Відповідач також зазначає, що суди попередніх інстанцій протиправно зобов`язали Коростенську міжрайонну прокуратуру Житомирської області провести перевірку за заявою позивача, адже 26 жовтня 2014 року набрав чинності пункт 1 розділу XIII «Перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №?1697-VII, у зв`язку з чим органи прокуратури втратили право здійснювати нагляд за додержанням законів підприємствами, установами й організаціями, в тому числі й шляхом проведення перевірок за заявами фізичних осіб.

12. Позивач правом подати відзив (заперечення) на касаційну скаргу не скористався.

13. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 08 червня 2015 року відкрито касаційне провадження за скаргою Коростенської міжрайонної прокуратури Житомирської області.

14. 15 грудня 2017 року, у зв`язку з початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.

15. 04 січня 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.

16. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Білоуса О.В., суддів Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.

17. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 30 травня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

18. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30 травня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

19. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №?2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набрав чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

20. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

21. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані й розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

22. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. Згідно зі статтею 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення й дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

24. Правові основи діяльності прокуратури, на момент звернення позивача з заявою та отримання відповіді за наслідками її розгляду, були визначені Законом України «Про прокуратуру» від 05 листопада 1991 року №?1789-XII (далі - Закон №?1789-XII).

25. Відповідно до статті 5 Закону №?1789-XII прокуратура України становить єдину систему, на яку відповідно до Конституції України та цього Закону покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян. На прокуратуру не може покладатися виконання функцій, не передбачених Конституцією України й цим Законом.

26. Згідно з частиною першою статті 12 Закону №?1789-XII прокурор розглядає заяви і скарги про порушення прав громадян та юридичних осіб, крім скарг, розгляд яких віднесено до компетенції суду.

27. Частиною другою статті 12 Закону №?1789-XII передбачено, що прокурор здійснює нагляд за додержанням вимог законодавства щодо порядку розгляду скарг усіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами.

28. Відповідно до частини четвертої статті 12 Закону №?1789-XII прийняте прокурором рішення може бути оскаржено вищестоящому прокурору або до суду.

29. Відповідно до частини першої статті 21 Закону №?1789-XII перевірки проводяться за письмовими зверненнями органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, а також за власною ініціативою прокурора. При цьому перевірки за заявами фізичних чи юридичних осіб, зверненнями та запитами депутатів усіх рівнів, крім заяв та повідомлень про кримінальне правопорушення, проводяться лише в разі їхнього попереднього розгляду компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими чи службовими особами або неприйняття ними у встановлені строки рішень із цих питань.

30. Наказом Генерального прокурора України від 21 червня 2011 року №?9гн затверджено Інструкцію про порядок розгляду і вирішення звернень та особистого прийому в органах прокуратури України (далі - Інструкція).

31. Відповідно до пункту 4.10 Інструкції при вирішенні звернень для перевірки їхніх доводів можуть бути витребувані необхідні документи, пояснення службових та інших осіб, дії яких оскаржуються тощо. За підсумками складається доповідна записка (довідка). Якщо в результаті проведених дій установлено обставини, які свідчать про вчинення кримінального правопорушення, приймається рішення відповідно до вимог Кримінального процесуального кодексу України.

32. 14 жовтня 2014 року Верховна Рада України прийняла новий Закон України «Про прокуратуру» №?1697-VII (далі - Закон №?1697-VII), який був опублікований в офіційному друкованому виданні Верховної Ради України «Голос України» 25 жовтня 2014 року (№?206).

33. Відповідно до пункту першого розділу XII «Прикінцеві положення» Закону

№?1697-VII (у редакції, чинній на момент ухвалення рішення судом першої інстанції) цей Закон набирає чинності через шість місяців із дня його опублікування, крім пункту 5 розділу XII (крім підпунктів 3, 5, 8, 9, 12, 20, 42, 49, 63, 67), розділу XIII цього Закону, які набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування.

34. Пунктом першим розділу XIII «Перехідні положення» Закону №?1697-VII (у редакції, чинній на момент ухвалення рішення судом першої інстанції) прокуратура виконує функцію нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами виключно у формі представництва інтересів громадянина або держави в суді.

VI. Позиція Верховного Суду

35. Зміст наведених положень чинного законодавства дають підстави для висновку, що під час розгляду звернень органи прокуратури зобов`язані забезпечити своєчасну, повну, об`єктивну і якісну перевірку кожного істотного доводу. Результатом розгляду звернень громадян про порушення іншими особами їхніх суб`єктивних прав мають бути юридично грамотні, обґрунтовані та вмотивовані відповіді з посиланням на законодавчі акти.

36. Як установлено судами попередніх інстанцій, звернення позивача, в якому повідомлялося про вчинення посадовими особами Виконавчого комітету Коростенської міської ради корупційного правопорушення було мотивоване тим, що Коростенська міська рада відмовилася надати дозвіл на розроблення технічної документації із землеустрою для виділення безоплатно у власність земельної ділянки орієнтовною площею 0,0369 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , посилаючись на те, що вказана земельна ділянка перебуває в користуванні ОСОБА_3

37. Позивач у зверненні наполягав на тому, що ОСОБА_3 указаною земельною ділянкою користується незаконно, адже зайняв її самовільно, на підтвердження чого надав акт обстеження земельної ділянки від 05 червня 2012 року, складений комісією в складі посадових осіб Відділу Держкомзему у м. Коростені, Коростенської міської ради, головного архітектора міста Коростень та спеціаліста ПП «Земельно-кадастрове бюро м. Коростеня».

38. Судами попередніх інстанцій встановлено, що перевіряючи доводи позивача, викладені в його зверненні про вчинення посадовими особами Виконавчого комітету Коростенської міської ради корупційного правопорушення, Коростенська міжрайонна прокуратура Житомирської області доводів позивача про самовільне зайняття ОСОБА_3 земельної ділянки, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , не перевіряла й обмежилася лише посиланням на те, що доданий до заяви акт від 05 червня 2012 року, в розумінні чинного законодавства, не може бути доказом самовільного зайняття земельною ділянки.

39. З урахуванням установлених судами попередніх інстанцій обставин, Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що звернення позивача було розглянуто неналежним чином, адже викладені в ньому факти Коростенською міжрайонною прокуратурою Житомирської області не перевірялися.

40. Отже, суди попередніх інстанцій обґрунтовано задовольнили вимоги позивача, які стосувалися визнання протиправною бездіяльності, що полягає в нерозгляді заяви ОСОБА_1 від 18 липня 2014 року.

41. Проте суди попередніх інстанцій дійшли протиправних висновків про наявність правових підстав для зобов`язання Коростенської міжрайонної прокуратури провести перевірку за заявою ОСОБА_1 від 18 липня 2014 року.

42. Суд зазначає, що 26 жовтня 2014 року набрали чинності положення розділу XIII «Перехідні положення» Закону №1697-VII, пунктом першим якого передбачено, що прокуратура виконує функцію нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами виключно у формі представництва інтересів громадянина або держави в суді.

43. Отже, з 26 жовтня 2014 року органи прокуратури втратили повноваження на здійснення перевірок відповідно до статті 21 Закону №1789-XII.

44. З урахуванням викладеного, Суд зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про наявність підстав для задоволення адміністративного позову в частині вимог про зобов`язання Коростенської міжрайонної прокуратури Житомирської області провести перевірку за заявою позивача від 18 липня 2014 року.

45. Згідно зі статтею 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

46. Відповідно до вимог статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково й ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справу на новий розгляд.

47. Частиною першою статті 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково й ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

48. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

49. З огляду на те, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у частині вимог про зобов`язання відповідача провести перевірку, Суд уважає, що рішення судів попередніх інстанцій у вказаній частині необхідно скасувати і прийняти нову постанову, якою відмовити в задоволенні позовних вимог про зобов`язання відповідача провести перевірку за заявою ОСОБА_1 від 18 липня 2014 року.

VII. Судові витрати

50. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

51. Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

52. Касаційну скаргу виконувача обов`язків Коростенського міжрайонного прокурора Житомирської області задовольнити частково.

53. Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 19 березня 2015 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2015 року в частині зобов`язання Коростенської міжрайонної прокуратури Житомирської області провести перевірку за заявою ОСОБА_1 від 18 липня 2014 року скасувати й ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог у цій частині.

54. У решті постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 19 березня 2015 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2015 року залишити без змін.

55. Судові витрати розподілу не підлягають.

56. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко