ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 липня 2020 року

м. Київ

справа №821/554/17

адміністративне провадження №К/9901/275/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Шишова О.О.,

суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу

за позовом Управління культури обласної державної адміністрації до Херсонської обласної ради, третя особа - Херсонська обласна державна адміністрація, про визнання протиправними та скасування рішень, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Херсонської обласної державної адміністрації на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 07.12.2017, прийняту у складі колегії суддів: Єщенка О.В. (головуючий), Димерлія О.О., Бойко А.В.

І. Суть спору

1. У квітні 2017 року Управління культури обласної державної адміністрації (далі - Управління культури) звернулося до Херсонського окружного адміністративного суду з позовом до Херсонської обласної ради, третя особа - Херсонська обласна державна адміністрація, в якому просило суд:

1.1. - визнати протиправним та скасувати рішення XI сесії Херсонської обласної ради VII скликання від 03.03.2017 № 418 «Про внесення змін до рішення IX сесії Херсонської обласної ради VII скликання від 18.11.2016 № 273 «Про затвердження Положення про формування складу та організацію роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області»;

1.2. - визнати протиправним та скасувати рішення IX сесії Херсонської обласної ради VII скликання від 18.11.2016 № 273 «Про затвердження Положення про формування складу та організацію роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області».

2. Обґрунтовуючи позовні вимоги Управління культури зазначило, що прийняття Херсонською обласною радою рішень №273, №418 відбулось з грубим порушенням вимог чинного законодавства, не на виконання повноважень органу місцевого самоврядування, що є безумовною підставою для їх скасування.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. Судами попередніх інстанцій установлено, що рішенням Херсонської обласної ради від 18.11.2016 №273 (а.с. 12-13), розглянувши звернення Херсонської обласної державної адміністрації від 22.07.2016 №25-3247/0/16/325 щодо проведення конкурсу на заміщення посад керівників комунальних закладів культури, відповідно до вимог Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження контрактної форми роботи у сфері культури та конкурсної процедури призначення керівників державних та комунальних закладів культури», враховуючи висновки та рекомендації постійної комісії обласної ради з питань управління об`єктами комунальної власності, архітектури, будівництва та транспорту від 11.07.2016 №204, постійної комісії обласної ради з питань управління об`єктами комунальної власності від 03.11.2016 №278, керуючись пунктом 20 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», вирішено затвердити Положення про формування складу та організацію роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області, що додається.

4. Делеговано обласній державній адміністрації повноваження щодо формування складу та організації роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області, відповідно до Положення.

5. Відповідно до статті 21-5 Закону України «Про культуру» доручено голові обласної ради призначити на посаду керівника закладу культури переможця конкурсу шляхом укладання контракту.

6. Також, рішенням Херсонської обласної ради від 03.03.2017 №418 (а.с. 10-11), з метою забезпечення належного представництва інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області, керуючись пунктом 20 частини першої статті 43, статтею 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», вирішено пункт 2 рішення ІХ сесії обласної ради VІІ скликання від 18.11.2016 №273 «Про затвердження Положення про формування складу та організацію роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області» викласти в наступній редакції: « 2. Делегувати обласній державній адміністрації повноваження щодо організації роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області, відповідно до Положення. Доручити голові обласної ради видавати розпорядження щодо формування та внесення змін до складу конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області.».

7. Внесено до Положення про формування складу та організацію роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області, затвердженого рішенням ІХ сесії обласної ради VІІ скликання від 18.11.2016 3273 наступні зміни:

7.1. 2.1. У пункті 1 Розділу ІІ абзац другий викласти у наступній редакції:

7.1.1. «Персональний склад конкурсної комісії і зміни до нього (за потреби) та кандидатура секретаря конкурсної комісії затверджується розпорядженням голови обласної ради».

7.2. 2.2 У пункті 1 Розділу ІІ слова «начальник управління культури Херсонської обласної державної адміністрації» замінити на слова «Перший заступник голови Херсонської обласної ради».

7.3. 2.3 Пункт 4 Розділу ІІ доповнити реченням: «Конкурсна комісія має право переобрати Голову комісії у будь-який час».

7.4. 2.4 Пункт 5 Розділу ІІ доповнити абзацом наступного змісту: «У разі відсутності секретаря комісії на засіданні комісії комісія більшістю голосів присутніх членів комісії обирає секретаря засідання, який здійснює ведення протоколу цього засідання комісії».

7.5. 3. Голові обласної ради у десятиденний термін з моменту набрання чинності цього рішення привести склад конкурсних комісій з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області у відповідність до цього рішення.

8. Не погоджуючись із прийнятими рішеннями органу місцевого самоврядування, посилаючись на те, що рішення винесені поза межами чинного законодавства та з порушенням процедури їх прийняття, вважаючи, що такими рішеннями порушені права Управління культури, позивач з вернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

9. Херсонський окружний адміністративний суд постановою від 22.05.2017 позов задовольнив.

10. Визнав протиправним та скасував рішення XI сесії Херсонської обласної ради VII скликання від 03.03.2017 №418 «Про внесення змін рішення IX сесії Херсонської обласної ради VII скликання від 18.11.2016 № 273 «Про затвердження Положення про формування складу та організацію роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області». Визнав протиправним та скасував рішення IX сесії Херсонської обласної ради VII скликання від 18.11.2016 №273 «Про затвердження Положення про формування складу та організацію роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області».

11. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив із того, що, оскільки під час прийняття оскаржуваних рішень орган місцевого самоврядування не керувався відповідною нормою Конституції України чи Закону, яка наділяє суб`єкта повноваженнями у прийнятті цих рішень, під час розгляду справи знайшла своє підтвердження реалізація рішення органу місцевого самоврядування, що позбавляє суб`єкта можливості змінити раніше прийняте ним рішення, позовні вимоги є обґрунтованими та вбачаються всі підстави їх задоволення.

12. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції Херсонська обласна рада подала до суду апеляційну скаргу.

13. 01.12.2017 Управління культури подало заяву про визнання апеляційної скарги в частині скасування постанови Херсонського окружного адміністративного суду від 22.05.2017 щодо визнання протиправним та скасування рішення Херсонської обласної ради від 18.11.2016 №273.

14. Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 07.12.2017 рішення суду першої інстанції скасував, у задоволенні позову відмовив.

15. Ухвалюючи таке рішення суд апеляційної інстанції вказав, що оскаржувані рішення не приймались у відношенні Управління культури, ними не визначено коло певних обов`язків безпосередньо Управління, в тому числі, що не відповідають чинному законодавству, а отже ці рішення ніяким чином не порушують права чи інтереси Управління у розумінні статті 2 КАС України. Натомість, правила оскаржуваних рішень органу місцевого самоврядування поширюють свою дію на Херсонську обласну державну адміністрацію, проте, вказаний орган не оскаржує за цим позовом рішення відповідача.

IV. Касаційне оскарження

16. У касаційні скарзі Херсонської обласної державної адміністрації посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а також невірної правової оцінки обставин у справі, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

17. У доводах касаційної скарги Херсонська обласна державна адміністрація, зокрема, зазначає, що до повноважень Управління культури відносились повноваження організації роботи конкурсної комісії з проведення конкурсу добору на посаду керівника закладу культури, проте, рішенням від 03.03.2017 № 418 фактично позбавлено позивача повноважень щодо формування складу конкурсної комісії..

18. У відзиві на касаційну скаргу відповідач вказує, що оскаржуване рішення суду та апеляційної інстанції винесене законно та обґрунтовано, на підставі всебічного та повного дослідження матеріалів та обставин справи, доводи ж касаційної скарги висновків цих судів не спростовують.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

19. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

20. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

21. Відповідно до частини першої статті 6 КАС України в редакції, яка діяла на час звернення позивача до суду, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

22. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень (пункт 3 частини першої статті 17 цієї ж редакції КАС України).

23. Статтею 17 КАС України визначено, що до публічно-правових спорів віднесено спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

24. Суб`єкт владних повноважень наділений правом звернення до адміністративного суду у визначених випадках.

25. Такий позов згідно із положеннями пункту 6 частини четвертої статті 105 КАС України може містити вимоги про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

26. Аналогічне правове регулювання містить чинна редакція КАС України.

27. Так, відповідно до частини першої статті 5 вказаного Кодексу кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

28. За змістом пункту 3 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, у спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

29. Компетенція - це сукупність повноважень, прав та обов`язків суб`єкта владних повноважень, які він зобов`язаний використовувати для виконання своїх функціональних завдань.

30. Компетенційним спором вважається спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень.

31. У компетенційних спорах позивачем є суб`єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб`єкт владних повноважень своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.

32. Спори, визначені пунктом 3 частини першої статті 19 КАС України, можуть виникати внаслідок різного тлумачення суб`єктами владних повноважень законодавства щодо їхньої компетенції на вирішення певних питань у сфері управління. Також спори з приводу компетенції виникають у разі виявлення привласнення повноважень іншого суб`єкта владних повноважень або перевищення власних повноважень.

VI. Оцінка Верховного Суду

33. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

34. З аналізу наведених норм права висновується, що під компетенційними спорами розуміються спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Особливістю таких спорів є те, що сторонами у них - як позивачем, так і відповідачем - є суб`єкти владних повноважень. Тобто, позивачем у компетенційних спорах є суб`єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб`єкт владних повноважень - відповідач своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію, або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.

35. У такому випадку спір з приводу реалізації компетенції має виникати між суб`єктами владних повноважень, які фактично реалізують ці повноваження у вказаній сфері.

36. За змістом оскаржуваних рішень органом місцевого самоврядування затверджено Положення про формування складу та організацію роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області; делеговано обласній державній адміністрації повноваження щодо формування складу та організації роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області, відповідно до Положення; відповідно до статті 21-5 Закону України «Про культуру» доручено голові обласної ради призначити на посаду керівника закладу культури переможця конкурсу шляхом укладання контракту; делеговано обласній державній адміністрації повноваження щодо організації роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області, відповідно до Положення; доручено голові обласної ради видавати розпорядження щодо формування та внесення змін до складу конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області; визначено, що персональний склад конкурсної комісії і зміни до нього (за потреби) та кандидатура секретаря конкурсної комісії затверджується розпорядженням голови обласної ради; визначено, що Голова обласної ради у десятиденний термін з моменту набрання чинності цього рішення має привести склад конкурсних комісій з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області у відповідність до цього рішення, тощо.

37. Отже, як вірно зазначено судом апеляційної інстанції, оскаржувані рішення не приймались у відношенні Управління культури, ними не визначено коло певних обов`язків безпосередньо Управління, в тому числі, що не відповідають чинному законодавству, а отже ці рішення ніяким чином не порушують права чи інтереси Управління у розумінні статті 2 КАС України. Правила оскаржуваних рішень органу місцевого самоврядування поширюють свою дію на Херсонську обласну державну адміністрацію, проте, вказаний орган не оскаржує за цим позовом рішення відповідача.

38. За таких обставин та правового регулювання, вірними є висновки суду апеляційної інстанції про те, що Управління культури, звертаючись до суду із цим позовом, не діяло на виконання своїх повноважень та не ставить питання з приводу компетенції між суб`єктами владних повноважень, оскаржувані рішення органу місцевого самоврядування ніяким чином не порушують його права чи інтереси.

39. Доводи касаційної скарги таких висновків не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

40. Ураховуючи приписи пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-ІХ, а також те, що касаційні скарги на судові рішення в цій справі були подані до набрання чинності цим Законом і рогляд їх не закінчено до набрання чинності цим Законом, Верховний Суд розглядає їх у порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Отже, застосуванню підлягають положення КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020).

41. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

VII. Судові витрати

42. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Херсонської обласної державної адміністрації залишити без задоволення.

2. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 7 грудня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

Головуючий О.О. Шишов

Судді І.В. Дашутін

М.М. Яковенко