Історія справи

Ухвала КАС ВП від 20.04.2020 року у справі №300/1795/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 300/1795/19

адміністративне провадження № К/9901/9140/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,

суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №300/1795/19

за позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції в Івано-Франківській області про визнання протиправним і скасування наказу, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Головного територіального управління юстиції в Івано-Франківській області на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року, прийняте у складі головуючого судді Чуприни О. В., і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2020 року, ухвалену у складі: головуючого судді Багрія В. М., суддів Качмара В. Я., Старунського Д. М.,

УСТАНОВИЛ:

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивачка) звернулася до суду з позовом до Головного територіального управління юстиції в Івано-Франківській області (далі - ГТУЮ в Івано-Франківській області, відповідач) з вимогами про визнання протиправним і скасування наказу від 22 серпня 2019 року №27/04 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1".

2. На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що оскаржуваним наказом її було притягнуто до дисциплінарної відповідальності за неналежну організацію роботи очолюваного нею відділу та нездійснення контролю за підлеглими. Позивачка доводить, що такі висновки відповідача є безпідставними, адже нею належним чином організовано роботу відділу. Як зазначає позивачка, фактично дисциплінарне стягнення на неї накладено за порушення, допущені її підлеглими, за які ті понесли дисциплінарну відповідальність.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. Наказом ГТУЮ в Івано-Франківській області від 29 квітня 2016 року №813/6 ОСОБА_1 призначено на посаду начальника Коломийського міськрайонного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ в Івано-Франківській області.

4. На підставі наказу Міністерства юстиції України від 07 березня 2019 року №791/7 в ГТУЮ в Івано-Франківській області проведено перевірку стану дотримання законодавства, яка здійснена робочою групою з питань дотримання законодавства в органах юстиції Міністерства юстиції України.

5. Результати перевірки оформлені протоколом засідання робочої групи від 10 квітня 2019 року №11.

6. У пункті 7 протоколу від 10 квітня 2019 року №11 зазначено, що в ході перевірки Коломийського міськрайонного відділу державної виконавчої служби у виконавчих провадженнях №50773793, №37583545 виявлені порушення, що полягали у поверненні виконавчих документів стягувачам без стягнення виконавчого збору на загальну суму 368180,73 грн. Водночас 20 березня 2019 року начальник Коломийського міськрайонного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ в Івано-Франківській області ОСОБА_1 провела перевірку згаданих виконавчих проваджень і своїми постановами скасувала протиправні постанови про повернення виконавчого документа стягувачу від 06 березня 2018 року та від 11 травня 2018 року.

7.22 травня 2019 року Управління державної виконавчої служби ГТУЮ в Івано-Франківській області звернулося до начальника ГТУЮ в Івано-Франківській області з поданням щодо притягнення позивачки до дисциплінарної відповідальності

8. Наказом ГТУЮ в Івано-Франківській області від 24 травня 2019 року №17/04 відкрито дисциплінарне провадження стосовно ОСОБА_1.

9. Спираючись на висновки, викладені в протоколі від 10 квітня 2019 року №11, дисциплінарна комісія дійшла висновку про неналежне виконання позивачкою своїх обов'язків у частині контролю та організації роботи Коломийського міськрайонного відділу державної виконавчої служби.

10. Наказом ГТУЮ в Івано-Франківській області від 22 серпня 2019 року №27/04 на ОСОБА_1 накладено дисциплінарне стягнення у вигляді догани.

11. Не погоджуючись з указаним наказом, позивачка звернулася до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

12. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2020 року, адміністративний позов задоволено:

12.1. визнано протиправним і скасовано наказ начальника ГТУЮ в Івано-Франківській області №27/04 від 22 серпня 2019 року.

13. Як зазначили суди попередніх інстанцій, суть дисциплінарного проступку, за який на позивачку накладено оскаржуване дисциплінарне стягнення, полягає у нездійсненні нею в період з березня 2018 року по березень 2019 року контролю за рішеннями державних виконавців у виконавчих провадженнях №50773793, №37583545, унаслідок чого залишився нестягнутим виконавчий збір на користь держави.

14. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що перевірка виконавчих проваджень, як форма контролю за дотриманням працівниками Коломийського міськрайонного відділу державної виконавчої служби виконавської дисципліни, в обов'язковому порядку проводиться на підставі доручення керівника вищого органу державної виконавчої служби або за скаргою стягувача та інших учасників виконавчого провадження (крім боржника). Проте в спірних правовідносинах таких скарг або доручень позивачеві не надходило.

15. Суди попередніх інстанцій також зазначили, що начальник відділу державної виконавчої служби має право з власної ініціативи перевіряти виконавчі провадження державних виконавців, які працюють в цьому відділі, однак чинне законодавство не встановлює конкретних вимог до кількості виконавчих проваджень, які мають перевірятися начальником в контексті його обов'язку забезпечувати й контролювати дотримання працівниками відділу виконавської дисципліни.

16. Проаналізувавши кількість виконавчих проваджень, що перебували у провадженні Коломийського міськрайонного відділу державної виконавчої служби, суди попередніх інстанцій уважали, що проведення такої перевірки лише у березні 2019 року не може свідчити про неналежне виконання позивачкою посадових обов'язків.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

17. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та прийняти нове про відмову в задоволенні позовних вимог.

18. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначив, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків щодо недоведеності складу дисциплінарного проступку, який полягав у неналежному контролі за рішеннями, що приймаються підлеглими, позивачці державними виконавцями.

19. Відповідач доводить, що саме позивачка як начальник скріплює постанови державних виконавців печаткою і зобов'язана перед цим проконтролювати чи відповідає ця постанова вимогам чинного законодавства. На думку відповідача, законодавство, що регулює порядок здійснення контрольних функцій зі сторони начальника над підлеглими взагалі не допускає наявності порушень при здійсненні ним контролю. Наявність порушень, допущених підлеглими працівниками, автоматично свідчить про неналежність контролю.

20. Позивач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що судами попередніх інстанцій повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв'язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.

21. Позивач доводить, що жодним нормативно-правовим актом не передбачено обов'язку начальника органу державної виконавчої служби до скріплення печаткою відповідної постанови проводити її перевірку. Позивач також зазначає, що перевірка виконавчого провадження передбачає дослідження його матеріалів, а не простий аналіз змісту постанови. Водночас ініціювання перевірок виконавчих проваджень щоразу як державним виконавцем приймається будь-яке процесуальне рішення створювало б значні перешкоди для своєчасного та ефективного вчинення державними виконавцями виконавчих дій.

22. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Дашутіна І. В., суддів Шишова О. О. Яковенка М. М.

23. Ухвалою Верховного Суду від 19 серпня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

24. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 30 вересня 2020 року, у зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

25. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30 вересня 2020 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О. Р., суддям Кашпур О. В., Уханенку С. А.

V. Джерела права та акти їхнього застосування

26. Принципи, правові та організаційні засади державної служби визначено у Законі України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року №889-VIII (далі-Закон №889-VIII).

27. Відповідно до ~law6~ посада державної служби є визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу з установленими відповідно до законодавства посадовими обов'язками у межах повноважень, визначених ~law7~; керівник державної служби в державному органі (надалі по тексту також - керівник державної служби) - це посадова особа, яка займає вищу посаду державної служби в державному органі, до посадових обов'язків якої належить здійснення повноважень з питань державної служби та організації роботи інших працівників у цьому органі.

28. Згідно з ~law8~ державний службовець зобов'язаний забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов'язки; виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України.

29. Відповідно до ~law9~ керівник державної служби несе відповідальність за неналежний рівень службової дисципліни і здійснює повноваження щодо притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності.

30. ~law10~ передбачено, що з метою забезпечення належного рівня службової дисципліни керівник державної служби зобов'язаний, серед іншого, здійснювати контроль за виконанням державними службовцями посадових обов'язків.

31. Згідно з ~law11~ за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, визначених ~law12~ та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому ~law13~.

32. Відповідно до ~law14~ підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, установлених ~law15~ та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

33. Згідно з частиною 3 статті 74 Закону України "Про виконавче провадження" від 02 червня 2016 року №1404-VIII (далі-Закон №1404-VIII) рішення, дії або бездіяльність державного виконавця також можуть бути оскаржені стягувачем та іншими учасниками виконавчого провадження (крім боржника) до начальника відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець.

Рішення, дії та бездіяльність начальника відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець, можуть бути оскаржені до керівника органу державної виконавчої служби вищого рівня.

34. Начальник відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець, при здійсненні контролю за рішеннями, діями державного виконавця під час виконання рішень має право у разі, якщо вони суперечать вимогам закону, своєю постановою скасувати постанову або інший процесуальний документ (або їх частину), винесені у виконавчому провадженні державним виконавцем, зобов'язати державного виконавця провести виконавчі дії в порядку, встановленому частиною 3 статті 74 Закону України "Про виконавче провадження" від 02 червня 2016 року №1404-VIII (далі-Закон №1404-VIII.

35. Начальник відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець, або виконавець з власної ініціативи чи за заявою сторони виконавчого провадження може виправити допущені у процесуальних документах, винесених у виконавчому провадженні, граматичні чи арифметичні помилки, про що виноситься відповідна постанова.

36. Керівник вищого органу державної виконавчої служби у разі виявлення порушень вимог закону визначає їх своєю постановою та надає доручення начальнику відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець, щодо проведення дій, передбачених абзацами другим і третім цієї частини.

37. Відповідно до абзацу 5 пункту 1 розділу ХІІ Інструкції з організації примусового виконання рішень, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 02 квітня 2012 року №512/5, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 02 квітня 2012 року за № 489/20802 (далі - Інструкція №512/5), зокрема, начальник відділу примусового виконання рішень управління державної виконавчої служби має право перевірити законність виконавчого провадження, що перебуває (перебувало) на виконанні у цьому відділі.

38. Пунктом 2 розділу ХІІ Інструкції №521/5 передбачено, що посадові особи, зазначені у пункті 1 цього розділу, можуть проводити перевірку законності виконавчого провадження за дорученням керівника вищого органу державної виконавчої служби та з власної ініціативи.

39. Посадові особи, зазначені в абзацах третьому, п'ятому та шостому пункту 1 цього розділу, можуть проводити перевірку законності виконавчого провадження також за скаргою стягувача та інших учасників виконавчого провадження (крім боржника), а посадові особи, зазначені в абзацах другому та третьому пункту 1 цього розділу, - за скаргою на дії та бездіяльність начальника органу державної виконавчої служби, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець.

40. Доручення керівника вищого органу державної виконавчої служби про проведення перевірки законності виконавчого провадження надається в письмовій формі.

41. Згідно з пунктом 3 розділу ХІІ Інструкції №521/5 перевірка законності виконавчого провадження посадовими особами, зазначеними в абзацах другому та четвертому пункту 1 цього розділу, проводиться на підставі матеріалів виконавчого провадження або їхніх копій, які підлягають витребуванню з відповідного органу державної виконавчої служби.

VI. Позиція Верховного Суду

42. Дисциплінарне стягнення - це передбачена законом міра примусу, що застосовується суб'єктом призначення до державного службовця, який порушив службову дисципліну, тобто вчинив дисциплінарний проступок.

43. Для застосування дисциплінарного стягнення уповноваженому органу необхідно встановити наявність протиправної поведінки державного службовця, шкідливих наслідків і причинного зв'язку між ними і поведінкою особи, що притягається до відповідальності. Водночас протиправність поведінки полягає у порушенні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, установлених нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

44. Зі змісту висновку дисциплінарного розслідування та наказу ГТУЮ в Івано-Франківській області від 22 серпня 2019 року №27/04 випливає, що об'єктивна сторона дисциплінарного проступку, вчиненого позивачкою, полягає в неналежному контролі за діями та рішеннями підлеглих, унаслідок чого у виконавчих провадженнях №50773793 та №37583545 не було стягнуто суми виконавчого збору.

45. Як установили суди попередніх інстанцій, суть указаного порушення полягала в тому, що позивачка не реалізувала повноважень, передбачених ~law18~, та не здійснила перевірок виконавчих проваджень №50773793 та №37583545 на предмет повноти та своєчасності вчинення державними виконавцями виконавчих дій щодо стягнення виконавчого збору.

46. Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про недоведеність зв'язку виявлених порушень вимог ~law19~ державними виконавцями Коломийського міськрайонного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ в Івано-Франківській області з нездійсненням позивачкою контролю за підлеглими чи неналежної організації роботи очолюваного нею відділу.

47. З аналізу положень ~law20~ випливає, що перевірка виконавчого провадження як форма контролю за рішеннями, діями державного виконавця під час виконання рішень, в обов'язковому порядку проводиться у випадку надходження скарги стягувача та інших учасників виконавчого провадження (крім боржника) або в разі виявлення відповідних порушень керівником вищого органу державної виконавчої служби.

48. Проте, як установили суди попередніх інстанцій, умов які зобов'язують ужити передбачених ~law21~ форм контролю у спірних правовідносинах не було.

49. Начальник відділу, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець, може також з власної ініціативи провести перевірку виконавчого провадження.

50. Водночас чинним законодавством не визначено критерії чи ознаки, наявність яких вказувала б на необхідність проведення перевірки конкретного виконавчого провадження начальником органу державної виконавчої служби.

51. Доводи скаржника про те, що начальник органу державної виконавчої служби зобов'язаний контролювати усі без винятку виконавчі провадження на предмет повноти вчинення виконавчих дій, зокрема під час накладення печатки на відповідні процесуальні документи, Суд уважає безпідставними.

52. Для перевірки виконавчого провадження на предмет дотримання державними виконавцями вимог закону недостатньо простого аналізу змісту постанови державного виконавця з того чи іншого питання. Проте проведення повної перевірки виконавчого провадження шляхом дослідження його матеріалів щоразу як державним виконавцем складається процесуальний документ покладало б на позивачку та державних виконавців надмірний тягар, що створило б реальні перешкоди для своєчасного та ефективного вчинення державними виконавцями виконавчих дій.

53. Суд зазначає, що Законом України "Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів", а також Законом №1404-VIII встановлено кваліфікаційні вимоги до державних виконавців і гарантії їхньої незалежності.

54. Державним виконавцем може бути громадянин України, який має вищу юридичну освіту та здатний за своїми особистими і діловими якостями здійснювати повноваження державного виконавця. Державний виконавець під час здійснення професійної діяльності є незалежними, керується принципом верховенства права та має діяти виключно відповідно до закону. Втручання державних органів, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб та інших осіб у діяльність державного виконавця, з примусового виконання рішень забороняється.

55. Таким чином, державний виконавець має володіти визначеним рівнем компетентності, що спростовує висновки відповідача про те, що всі його процесуальні рішення мають бути проконтрольовані керівником органу державної виконавчої служби.

56. З урахуванням викладеного Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що за умови відсутності скарг на дії конкретного державного виконавця або інших обставин, які б вказували на безвідповідальне ставлення підлеглими до виконання своїх обов'язків, у позивача не було підстав для ініціювання перевірок усіх виконавчих проваджень, що перебувають на виконанні в Коломийському міськрайонному відділі державної виконавчої служби.

57. Суди попередніх інстанцій також правильно звернули увагу на те, що 20 березня 2019 року позивачем було проведено перевірку виконавчих проваджень №50773793 та №37583545 і скасовано постанови, що перешкоджали стягненню виконавчого збору.

58. За викладених обставин Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що службовим розслідуванням не доведено вчинення позивачкою конкретних порушень службової дисципліни.

59. Отже, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильних висновків про незаконність оскаржуваного наказу ГТУЮ в Івано-Франківській області від 22 серпня 2019 року №27/04 й про необхідність його скасування.

60. Водночас аргументи касаційної скарги зводяться до переоцінки доказів і не спростовують висновків судів попередніх інстанцій.

61. Відповідно до частини 2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

62. Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених частиною 1 статті 350 КАС України межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

63. Переглянувши оскаржувані судові рішення у межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні.

VII. Судові витрати

64. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

65. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

66. Касаційну скаргу Головного територіального управління юстиції в Івано-Франківській області залишити без задоволення.

67. Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2020 року у справі №300/1795/19 залишити без змін.

68. Судові витрати не розподіляються.

69. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: О. Р. Радишевська

Судді: О. В. Кашпур

С. А. Уханенко