Історія справи

Ухвала КАС ВП від 20.09.2018 року у справі №826/11821/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

06 травня 2020 року

Київ

справа №826/11821/17

провадження №К/9901/59246/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Кашпур О. В., Уханенка С. А.

розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державної казначейської служби, третя особа - Міністерство соціальної політики України про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, стягнення моральної шкоди, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 квітня 2018 року (судді Літвінова А.В., Аблов Є.В., Мазур А.С.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2018 року (судді Василенко Я.М., Кузьменко В.В., Шурко О.І.),

І. Суть спору

1. У вересні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, Державної казначейської служби, третя особа - Міністерство соціальної політики України, в якій просив:

1.1 визнати незаконною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині невиконання вимог частини третьої статті 14 Закону України від 17 квітня 2014 року № 1223-VII «Про відновлення прав осіб, депортованих за національною ознакою» (далі - Закон № 1223-VII);

1.2 зобов`язати Кабінет Міністрів України виконати вимоги частини третьої статті 14 Закону № 1223-VII;

1.3 стягнути з держави Україна (через Державну казначейську службу) на користь ОСОБА_1 суму завданої моральної шкоди в розмірі 5 000,00 грн.

2. Позовні вимоги мотивовано тим, що позивач як особа, що набула статусу депортованої за національною ознакою особи в порядку, передбаченому Законом № 1223-VII має право на відшкодування вартості будівель та майна, які були вилучені внаслідок депортації родини ОСОБА_1 .

3. Статтею 7 Закону № 1223-VII передбачено, що повернення майна чи відшкодування його вартості депортованим особам або (у разі їх смерті) спадкоємцям здійснюється у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Частиною третьою статті 14 Перехідних положень вказаного Закону визначено, що Кабінет Міністрів України повинен у тримісячний строк з дня опублікування цього Закону (опубліковано у газеті «Голос України» від 13 травня 2014 року № 90), забезпечити прийняття нормативно-правових актів, що випливають з цього Закону.

4. Проте, станом на дату звернення позивача до суду - 19.09.2017 Уряд свого обов`язку не виконав, чим порушив право позивача на мирне володіння своїм майном. Позивач вважає таку бездіяльність Уряду протиправною та такою, що порушує її законні права та інтереси.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи.

5. ОСОБА_1 , 15.12.2015 набула статусу особи за національною ознакою в порядку Закону № 1223-VII, що підтверджується відповідним посвідченням від 15.12.2015 серії НОМЕР_1 .

6. З метою реалізації свого права на відшкодування вартості будівель та майна, які були вилучені внаслідок депортації родини ОСОБА_1 , позивач 24.09.2016 звернулась до Кабінету Міністрів України із заявою про повернення майна.

7. Звернення позивача від 24.09.2016 було передано на розгляд Міністерству юстиції України, яке листом від 27.10.2016 №36921/У-24531/7.3, запропонувало позивачу звернутись з приводу порушеного питання до Міністерства соціальної політики України.

8. З огляду на вказане, позивач звернулась з аналогічною заявою щодо повернення майна, вилученого внаслідок депортації родини ОСОБА_1 , до Міністерства соціальної політики України

9. Листом від 16.12.2016 30/1/107-16 Міністерство соціальної політики України повідомило позивача, що повернення майна чи відшкодування його вартості депортованим особам або (у разі їх смерті) спадкоємцям здійснюється у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, але на сьогоднішній день такий порядок не затверджено.

10. У січні 2017 року позивач повторно звернулася до Кабінету Міністрів України з вимогою про повернення майна, звернувши увагу на те, що Уряд порушив строки, визначені Прикінцевими та перехідними положеннями Закону № 1223-VII щодо забезпечення прийняття нормативно-правових актів, що випливають із цього Закону, проте листом від 22.02.2017 №141/0/107-17 їй повідомлено, що відповіді на поставлені ОСОБА_1 питання надано в попередньому листі.

11. З огляду на бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині не виконання наведених законодавчих положень, чим порушено права та охоронювані законом інтереси ОСОБА_1 , остання звернулась з цим позовом до суду.

ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.

12. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 24 квітня 2018 року позов задовольнив частково.

12.1. Визнав протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині невиконання вимог частини третьої статті 14 Закону № 1223-VII.

12.2. Зобов`язав Кабінет Міністрів України виконати вимоги частини третьої статті 14 Закону № 1223-VII.

12.3. В іншій частині позовних вимог відмовив.

13. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 10 липня 2018 року залишив рішення суду першої інстанції без змін.

14. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що Кабінет Міністрів України як головний орган виконавчої влади, неналежним чином здійснював свої повноваження щодо координації та контролю за діяльністю підвідомчих міністерств оскільки затримка щодо погодження Порядку повернення майна чи відшкодування його вартості депортованим особам або (у разі їх смерті) їх спадкоємцям виникла з вини Міністерства фінансів України.

15. Суд апеляційної інстанції, з посиланням на рішення Європейського Суду з прав людини від 28 березня 2006 року у справі «Броньовський проти Польщі» (за заявою № 31443/96) зазначив також, що принцип верховенства права зобов`язує державу поважати і застосовувати запроваджені нею закони, створюючи правові й практичні умови для втілення їх в життя.

16. Водночас зауважили, що в матеріалах справи відсутні докази на підтвердження факту завдання позивачу моральної шкоди, а також наявності причинного зв`язку між шкодою і протиправним діянням (бездіяльністю) відповідачів. Крім того, як зазначили суди, позовна заява не містить обставин, з яких виходив позивач при визначенні розміру заявленої до відшкодування шкоди, та обґрунтованого розрахунку спірної суми.

V. Касаційне оскарження

17. У касаційній скарзі Кабінет Міністрів України просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

18. Відповідач зазначив, що висновки судів ґрунтуються на помилковому трактуванні положень Закону України від 27 лютого 2014 року № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон № 794-VII). Зокрема зазначив, що за цим Законом Кабінет Міністрів України спрямовує, координує, та контролює діяльність міністерств та інших органів виконавчої влади, але не контролює за своєчасним поданням органами виконавчої влади проектів актів законодавства та інших документів і не може перебирати на себе їхніх функцій.

19. Наголосив, що Кабінет Міністрів України фактично позбавлений можливості прийняти нормативно-правовий акт без внесеного відповідним суб`єктом подання у встановленому порядку проєкту цього нормативно-правового акта.

20. Пояснив також, що процедура підготовки проєкту нормативного-правового (підзаконного) акта передбачає, з-поміж іншого, погодження профільних міністерств та інших заінтересованих органів влади, що займає певний період часу. У цьому випадку, проєкт постанови (щодо затвердження Положення про порядок повернення майна чи відшкодування його вартості депортованим особам або (уразі їх смерті) спадкоємцям таких осіб) не отримав погодження Міністерства фінансів України, що своєю чергою перешкодило винесення цього питання на розгляд Кабінету Міністрів України і прийняття відповідного рішення.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування.

21. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

22. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

23. Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 1223-VII Україна визнає депортації народів, національних меншин та осіб з місць постійного проживання на підставі рішень, прийнятих органами державної влади колишнього СРСР або союзних республік, як незаконні та злочинні акти, здійснені проти них, та визначає відновлення прав громадян України із числа депортованих осіб одним з пріоритетних напрямів політичного, соціально-економічного, культурного і духовного розвитку суспільства.

24. Відповідно до частини четвертої статті 7 Закону № 1223-VII повернення майна чи відшкодування його вартості депортованим особам або (у разі їх смерті) спадкоємцям здійснюється у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

25. За змістом статті 9 Закону № 1223-VII до повноважень Кабінету Міністрів України у сфері відновлення прав депортованих осіб віднесено, зокрема, затвердження порядку повернення майна або відшкодування його вартості депортованим особам або (у разі їх смерті) їх спадкоємцям, видача інших нормативно-правових актів на реалізацію цього та інших законів для відновлення прав депортованих осіб, вживання заходів щодо забезпечення відновлення прав депортованих осіб.

26. Згідно з частиною третьою статті 14 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1223-VII Кабінет Міністрів України повинен у тримісячний строк з дня опублікування цього Закону забезпечити прийняття нормативно-правових актів, що випливають із цього Закону.

27. Відповідно до статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

28. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.

29. Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

30. Згідно зі статтею 1 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

31. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

32. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України.

33. Відповідно до частин першої-третьої статті 3 Закону № 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

34. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях.

35. Відповідно до статті 21 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина.

36. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому.

37. Відповідно до частин першої та другої статті 49 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

38. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

39. Відповідно до пункту 1 параграфу 32 глави 2 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою від 18 липня 2007 року № 950 (далі - Регламент) проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем`єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту.

40. Розроблення проекту акта починається невідкладно після отримання відповідного завдання та триває виходячи з необхідності врахування у загальному часі підготовки проекту акта вимог, встановлених цим Регламентом щодо часу, достатнього для погодження проекту акта заінтересованими органами, та часу, достатнього для проведення Мін`юстом правової експертизи.

41. Відповідно до пунктів 2-5 параграфу 33 глави 2 Регламенту розробниками проектів актів Кабінету Міністрів є міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації відповідно до своєї компетенції.

42. Підготовку проектів актів Кабінету Міністрів з питань забезпечення його діяльності та організації діяльності Секретаріату Кабінету Міністрів за дорученням Прем`єр-міністра здійснює Мін`юст або інше міністерство відповідно до компетенції для подальшого внесення в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів відповідного проекту акта.

43. Головним розробником проектів актів Кабінету Міністрів з питань, пов`язаних із здійсненням Кабінетом Міністрів повноважень суб`єкта управління або загальних зборів суб`єкта господарювання державного сектору економіки, є Мінекономрозвитку, а проектів актів з питань управління державними банками, - Мінфін.

44. Якщо питання, що потребує врегулювання, належить до компетенції кількох органів виконавчої влади, розробником проекту акта Кабінету Міністрів є орган, компетенція якого у відповідній сфері правового регулювання є домінуючою. Інші органи виконавчої влади, що відповідно до компетенції беруть участь у розробленні проекту акта або його погодженні, є заінтересованими органами.

45. Проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов`язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань та щодо зміни особи, уповноваженої на підписання міжнародного договору України, а також проектів актів з питань утворення та організації роботи комітету з призначення керівників особливо важливих для економіки підприємств і комісії з відбору керівників особливо важливих для економіки підприємств, оголошення відбору та призначення чи погодження кандидатур претендентів на посаду керівників і членів наглядових рад таких підприємств).

46. У пункті 1 параграфу 46 глави 4 Регламенту зазначено, що за результатами правової експертизи проекту акта Кабінету Міністрів Мін`юст оформляє висновок за встановленою ним формою, невід`ємною частиною якого є висновок за результатами експертизи на відповідність проекту акта положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини. У висновку Мін`юсту обов`язково зазначаються правові підстави прийняття акта з посиланням на норми законодавчих актів, згідно з якими предмет правового регулювання проекту акта належить до повноважень Кабінету Міністрів. Висновок підписує Міністр, а у разі його відсутності - перший заступник Міністра.

47. Мін`юст надсилає висновок розробникові у строк, що становить не більш як 10 робочих днів.

48. Відповідно до пункту 1 параграфу 52 глави 6 Регламенту Секретаріат Кабінету Міністрів проводить експертизу (фахову і юридичну) поданого до Кабінету Міністрів проекту акта та здійснює його опрацювання (вносить поправки, пов`язані з приведенням у відповідність з правилами нормо проектувальної техніки, редагує його та у разі потреби узгоджує поправки з головним розробником). Порядок проведення експертизи проектів актів встановлює Міністр Кабінету Міністрів.

49. За пунктом 1 параграфу 55 глави 7 Регламенту опрацьований проект акта Кабінету Міністрів разом з матеріалами, поданими головним розробником, та експертним висновком Секретаріату Кабінету Міністрів включається до порядку денного засідання відповідного урядового комітету.

50. За змістом параграфу 55-1глави 7 Регламенту розглянутий на засіданні урядового комітету та завізований Першим віце-прем`єр-міністром, Віце-прем`єр-міністром проект акта Кабінету Міністрів включається до порядку денного чергового засідання Кабінету Міністрів. До проекту акта крім матеріалів, поданих головним розробником, та експертного висновку Секретаріату Кабінету Міністрів України додаються витяг з протоколу засідання урядового комітету і довідка про розбіжності щодо проекту акта, якщо їх не врегульовано після розгляду урядовим комітетом (частина перша).

51. Акт Кабінету Міністрів України приймається, якщо за результатами розгляду на засіданні до нього не висловлено зауважень.

52. Прийняті акти Кабінету Міністрів України Прем`єр-міністр підписує на засіданні Кабінету Міністрів України. Акт, прийнятий Кабінетом Міністрів України з поправками, оформляється у визначений ним строк.

53. Після підписання акта Кабінету Міністрів України внесення до його тексту будь-яких змін, у тому числі виправлення орфографічних та стилістичних помилок, здійснюється шляхом прийняття відповідного рішення на засіданні Кабінету Міністрів.

VІ. Оцінка Верховного Суду

54. Аналізуючи наведене правове регулювання у вимірі обставин цієї справи колегія суддів дійшла висновку, що Кабінет Міністрів України був зобов`язаний у тримісячний строк з дня опублікування Закону № 1223-VII виконати вимоги частини третьої статті 14 цього Закону та прийняти Порядок повернення майна чи відшкодування його вартості депортованим особам або (у разі їх смерті) їх спадкоємцям.

55. У визначений строк цього зроблено не було, тож є підстави констатувати, що Уряд допустив бездіяльність.

56. З приводу доводів відповідача про те, що проєкти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами та іншими органами влади, а Кабінет Міністрів України не наділений функцією контролю за відомствами, які залучено до підготовки таких документів і в обсязі своїх повноважень та правового статусу не може вплинути на організацію цього процесу, на думку колегії суддів, у площині цього спору безпідставні і не спростовують того, що у визначений строк вимог Закону № 1223-VII Уряд не виконав.

57. У цьому зв`язку колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що при розгляді такого спору необхідно враховувати положення частини другої статті 1 Закону № 794-VII та пункту 9 частини першої статті 2 цього ж Закону, зі змісту яких висновується, що Кабінет Міністрів України здійснює свої повноваження через міністерства, а також спрямовує та координує роботу міністерств, здійснює контроль за їх діяльністю.

58. В обсязі встановлених в цій справі обставин і зважаючи на наведене правове регулювання правовідносин, з яких виник спір, колегія суддів вважає, що висновки судів попередніх інстанцій в цій справі правильні та обґрунтовані.

59. Аналогічний підхід до розгляду і вирішення подібного спору Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду висловив, приміром, у постанові від 24 квітня 2019 року у справі № 826/8546/18.

60. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (тут і далі - в редакції, яка діяла до набрання чинності Законом № 460-IX; далі - КАС) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

61. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

62. Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

63. Переглянувши оскаржені судові рішення в межах доводів касаційної скарги відповідно до статті 341 КАС, колегія суддів не встановила неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права або порушень норм процесуального права.

64. Доводи касаційної скарги висновків судів і обставин справи не спростовують.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 квітня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2018 року в цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Кашпур

С. А. Уханенко