ПОСТАНОВА

Іменем України

04 червня 2020 року

Київ

справа №806/1846/17

адміністративне провадження №К/9901/21505/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів - Білак М.В., Соколова В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товарної біржі «Всеукраїнська лісова біржа» на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року (судді: Мацький Є.М., Шевчук С.М., Шидловський В.Б.) у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Цунамі» до Товарної біржі «Всеукраїнська лісова біржа» про зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

Товариство з обмеженою відповідальністю «Цунамі» (далі - позивач, ТОВ «Цунамі») звернулося до суду з адміністративним позовом до Товарної біржі «Всеукраїнська лісова біржа» (далі - відповідач, Біржа), в якому просило: зобов`язати відповідача повторно розглянути запит позивача від 30 червня 2017 року № 6 та надати йому достовірну, точну та повну інформацію на такий запит щодо покупців-учасників торгів (аукціону) із конкретизацією їхніх номерів карток у порядку, визначеному чинним законодавством України.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Біржа володіє інформацією про покупців-учасників торгів (аукціону) з продажу необробленої деревини заготівлі ІІ кварталу 2017 року, які відбулися 23 травня 2017 року, включаючи дані про номери їх карток, однак, на переконання позивача, у порушення Закону України «Про доступ до публічної інформації» зазначена інформація не була йому надана на запит від 30 червня 2017 року № 6, у зв`язку з чим він звернувся до суду з цим позовом.

Крім того, позивач вважає, що відповідач є розпорядником зазначеної інформації та був зобов`язаний її надати, а також вказує, що запитувана інформація стосується продажу деревини та становить суспільний інтерес, оскільки ліси є об`єктом права власності українського народу.

З цих підстав позивач вважає, що відповідачем було протиправно відмовлено в наданні запитуваної ним інформації.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 20 липня 2017 року у задоволенні позову відмовлено повністю.

Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що в межах виниклих між сторонами спірних правовідносин відповідач не є розпорядником публічної інформації в розумінні пункту 4 частини першої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» і що запитувана позивачем інформація стосовно покупців за біржовими угодами, відповідно до частини третьої статті п`ятнадцятої вказаного Закону, не підлягає розголошенню.

Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нову постанову про задоволення позову. Зобов`язано Товарну біржу "Всеукраїнська лісова біржа" повторно розглянути та надати Товариству з обмеженою відповідальністю "Цунамі" достовірну, точну та повну інформацію за його письмовим запитом на доступ до публічної інформації від 30 червня 2017 року № 6.

Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що відповідач є розпорядником інформації за запитом позивача від 30 червня 2017 року № 6 та був зобов`язаний надати йому таку інформацію у формі відкритих даних, не зважаючи на те, що вона міститься в мережі Інтернет.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.

Відповідач у касаційній скарзі вказує на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить оскаржуване рішення скасувати та залишити без змін рішення суду першої інстанції.

Скаржник наполягає на тому, що Біржа не відповідає жодному з критеріїв розпорядника публічної інформації, зокрема не займає домінуюче становище на ринку, не має спеціальних або виключний прав, не здійснює постачання товарів, та не має відповідного статусу.

Скаржник вказує, що суд апеляційної інстанції не навів жодного аргумента щодо можливості визнання Біржі розпорядником публічної інформації.

Скаржник зазначає, що позивачу було надано за його запитами повну і достовірну інформацію про результати торгів (аукціону) з продажу необробленої деревини заготівлі ІІ кварталу 2017 року, які відбулися 23.05.2017, із зазначенням назв продавців, кількості та якості показників лісопродукції відповідних номерних лотів, заявлених продавцями до продажу, номерів реєстраційних аукціонних карток учасника торгів (покупців), які стали переможцями за конкретними лотами.

При цьому, скаржник вважає, що позивач має комерційний інтерес, оскільки при отриманні повної інформації за запитом від 30.06.2017 № 6, він зможе встановити дані про об`єми сировини, придбаної кожним підприємством, стан його виробництва та конкурентоспроможність, що є конфеденційною інформацією та комерційною таємницею, а отже належить до інформації з обмеженим доступом.

Позиція інших учасників справи.

Позивачем подано заперечення на касаційну скаргу, в яких він наполягає на необґрунтованості та безпідставності доводів скаржника і правильності висновків, викладених судом апеляційної інстанції в оскаржуваному ним рішенні.

При цьому, позивач зазначає, що до обов`язків товарної біржі, зокрема, належить збір, обробка та поширення інформації, яка пов`язана з кон`юнктурою ринку.

Позивач вважає, що запитувана ним інформація становить суспільний інтерес, тому відповідач повинен був її надати, а також, вказує, що можлива шкода від оприлюднення такої інформації не переважатиме суспільного інтересу в її отриманні.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 06 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року.

13 березня 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Бевзенко В.М., (судді) Шарапа В.М., Данилевич Н.А.

За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г., (судді) Білак М.В., Соколов В.М.

Ухвалою Верховного Суду від 03 червня 2020 року призначено справу до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.

23 травня 2017 року Товарною біржою «Всеукраїнська лісова біржа» проведено додатковий аукціон з продажу не переробленої деревини заготівлі ІІ кварталу 2017 року, яка пропонувалась до продажу лісовими господарствами Житомирського ОУЛМГ.

ТОВ «Цунамі» участі у вказаних торгах не приймало.

24 травня 2017 року ТОВ «Цунамі» на адресу відповідача надіслано запит № 5 про доступ до публічної інформації з проханням надати заявнику копію підсумкового (узагальненого) протоколу результатів проведення Товарною біржею «Всеукраїнська лісова біржа» додаткового аукціону (торгів) з продажу не переробленої деревини заготівлі ІІ кварталу 2017 року, що відбувся 23 травня 2017 року.

26 травня 2017 року листом № 268 у відповідь на вказаний вище запит Біржа направила на адресу ТОВ «Цунамі» належно засвідчену копію протоколу № 5 про проведення додаткового аукціону з продажу необробленої деревини заготівлі ІІ кварталу 2017 року, який відбувся 23 травня 2017 року.

30 травня 2017 року ТОВ «Цунамі» звернулось до Біржі із запитом № 6, в якому просило надати інформацію щодо найменування усіх 36-ти покупців-учасників додаткового аукціону (торгів) з продажу необробленої деревини заготівлі ІІ кварталу 2017 року, що відбувся 23 травня 2017 року, із конкретизацією номерів карток згідно доданої ним таблиці, з метою встановлення, хто саме з учасників торгів став переможцем та купив на аукціоні деревину за конкретним лотом.

08 червня 2017 року Товарна біржа «Всеукраїнська лісова біржа» листом № 275 повідомила позивача, що 26 травня 2017 року за вих. № 268 у відповідь на його попередній запит від 24 травня 2017 року № 5 було надіслано належно засвідчену копію протоколу № 5 проведення додаткового аукціону з продажу необробленої деревини заготівлі II кварталу 2017 року з результатами аукціонних торгів, а також вказано, що дану інформацію з результатами аукціонних Біржею оприлюднено відповідно до ст. 4 Положення про організацію та проведення аукціонів з продажу необробленої деревини на Товарній біржі «Всеукраїнська лісова біржа».

Крім того, у вказаному листі відповідачем зазначено, що в копії протоколу № 5, яка вже надана ТОВ «Цунамі», наведено номери карток покупців, які стали переможцями, придбали відповідну сировину, згідно із заявленими до продажу лотами, та уклали біржові угоди, зміст яких (за винятком найменування товару, кількості, ціни, місця і строку виконання), відповідно до статті 15 Закону України «Про товарну біржу» не підлягає розголошенню.

Разом з тим, у цьому ж листі від 08 червня 2017 року Біржею було вказано, що прохання ТОВ «Цунамі» розголосити номери карток, за якими покупців зареєстровано на торгах, не підлягає задоволенню та додано список покупців, які зареєструвались і приймали участь у вищенаведених аукціонних торгах.

Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес, врегульовано Законом України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI).

Статтею 1 зазначеного Закону передбачено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Статтею 13 Закону № 2939-VI визначено вичерпний перелік суб`єктів, які належать до розпорядників публічної інформації.

Так, розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються:

1) суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання;

2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів;

3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов`язаної з виконанням їхніх обов`язків;

4) суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.

До розпорядників інформації, зобов`язаних оприлюднювати та надавати за запитами інформацію, визначену в цій статті, у порядку, передбаченому цим Законом, прирівнюються суб`єкти господарювання, які володіють:

1) інформацією про стан довкілля;

2) інформацією про якість харчових продуктів і предметів побуту;

3) інформацією про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров`ю та безпеці громадян;

4) іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією).

На розпорядників інформації, визначених у пунктах 2, 3, 4 частини першої та в частині другій цієї статті, вимоги цього Закону поширюються лише в частині оприлюднення та надання відповідної інформації за запитами.

Усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.

У свою чергу, правові умови створення та діяльності товарних бірж на території України регламентовані Законом України «Про товарну біржу» від 10 грудня 1991 року № 1956-XII (далі - Закон № 1956-XII).

У статті 1 Закону № 1956-XII визначено, що товарна біржа є організацією, яка об`єднує юридичних і фізичних осіб, які здійснюють виробничу і комерційну діяльність, і має за мету надання послуг в укладенні біржових угод, виявлення товарних цін, попиту і пропозицій на товари, вивчення, упорядкування і полегшення товарообігу і пов`язаних з ним торговельних операцій.

Товарна біржа діє на основі самоврядування, господарської самостійності, є юридичною особою, має відокремлене майно, самостійний баланс, власні поточні та вкладні (депозитні) рахунки в банках та може мати печатки.

Основними принципами діяльності товарної біржі, відповідно до статті 2 Закону № 1956-XII, зокрема, є публічне проведення біржових торгів.

Статтею 4 Закону № 1956-XII визначено обов`язки товарної біржі.

Товарна біржа забезпечує, зокрема, збір, обробку і поширення інформації, пов`язаної з кон`юнктурою ринку.

Разом з тим, частиною третьою статті 15 Закону України «Про товарну біржу» № 1956-XII передбачено, що зміст біржової угоди (за винятком найменування товару, кількості, ціни, місця і строку виконання) не підлягає розголошенню. Цю інформацію може бути надано тільки на письмову вимогу судам, органам прокуратури, служби безпеки, внутрішніх справ та аудиторським організаціям у випадках, передбачених законодавством України.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Правовий статус товарної біржі, зокрема її права та обов`язки, регламентований Законом України «Про товарну біржу» № 1956-XII, системний аналіз положень якого надає підстави для визнання товарної біржі суб`єктом господарювання.

Разом з тим, законодавством, а саме статтею 13 спеціального Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року № 2939-VI, регламентовано перелік суб`єктів, які є розпорядниками публічної інформації, що є виключним, розширеному тлумаченню не підлягає та визначає конкретні умови, за яких суб`єкт господарювання набуває зазначений правовий статус.

Водночас, з обставин справи, установлених судами попередніх інстанцій, не вбачається відповідності Біржі хоча б одній з таких умов і в касаційній скарзі та/або в запереченнях на неї не міститься жодних доводів, які б підтверджували зворотне.

При цьому, аналізуючи положення наведеної законодавчої норми, зокрема пункт 4 частини першої та пункт 4 частини другої вказаної статті, Верховний Суд зазначає наступне.

Пункт 4 частини першої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року № 2939-VI застосовується щодо надання інформації стосовно умов постачання товарів, послуг та цін на них, однак, як було встановлено судами попередніх інстанцій, у запиті від 30 травня 2017 № 6 ТОВ «Цунамі» просило відповідача надати інформацію щодо найменування всіх покупців-учасників додаткового аукціону (торгів) з продажу необробленої деревини заготівлі ІІ кварталу 2017 року, що відбувся 23 травня 2017 року, із конкретизацією номерів карток згідно доданої ним таблиці, а не щодо умов постачання відповідних товарів, послуг та цін на них.

Крім того, умови постачання товарів, послуг, за винятком найменування товару, кількості, ціни, місця і строку виконання, становлять зміст біржової угоди, що відповідно до статті 15 Закону № 1956-XII не підлягає розголошенню.

Разом з тим, для визнання суб`єкта господарювання розпорядником публічної інформації в розумінні пункту 4 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI він повинен відповідати одній з ознак: 1) займати домінуюче становище на ринку, яке, у свою чергу, визначається за Методикою визначення монопольного (домінуючого) становища суб`єктів господарювання на ринку, затвердженою розпорядженням Антимонопольного комітету України від 05 березня 2002 року № 49-р, згідно із Законом України «Про захист економічної конкуренції»; 2) мати спеціальні або виключні права (Законом України «Про товарну біржу» або будь-яким іншим законодавчим актом надання товарній біржі таких прав не передбачено); 3) мати статус природної монополії у розумінні Закону України «Про природні монополії».

Жодної з таких ознак відносно Біржі судами попередніх інстанцій не встановлено і їх відсутність сторонами не заперечується.

Крім того, інформація про покупців на торгах, яку позивач просив Біржу надати за його запитом, стосується підприємницької діяльності певних суб`єктів господарювання у межах конкретних господарських правовідносин та не є інформацією, яка становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією), а отже відповідач не відповідає ознакам розпорядника публічної інформації у розумінні пункту 4 частини другої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року № 2939-VI № 2939-VI.

При цьому, доводи позивача про те, що природні ресурси, а саме ліс, є об`єктами права власності Українського народу, не надають підстав вважати запитувану ним інформацію такою, що становить суспільний інтерес (є суспільно необхідною), оскільки запит ТОВ «Цунамі» охоплює певні питання, що мають суто комерційне цільове призначення, а не безпосередньо стосується прав громадян на користування природними ресурсами.

У контексті аналізу спірних у цій справі правовідносин у межах доводів касаційної скарги, а також перевірки тверджень позивача про те, що до обов`язків товарної біржі належить збір, обробка та поширення інформації, яка пов`язана з кон`юнктурою ринку, колегія суддів Верховного Суду зазначає, що дійсно профільним Законом України «Про товарну біржу» № 1956-XII, окрім іншого, визначено, що товарною біржою здійснюється поширення інформації пов`язаної з кон`юнктурою ринку (ст. 4 вказаного Закону), якою, у свою чергу є відомості щодо співвідношення попиту і пропозиції на певні товари й послуги. Тобто, норма, на яку посилається позивач, передбачає поширення Біржею не будь-якої інформації, а конкретних аналітичних даних.

Наведене законодавче положення кореспондується з основними принципами біржової діяльності, одним з яких, згідно зі статтею 2 цього ж Закону № 1956-XII, є публічне проведення біржових торгів. Такий принцип передбачає відкритість та прозорість відповідних торгів для потенційних учасників і забезпечує можливість аналітичного аналізу кон`юнктури відповідного ринку, але при цьому не надає підстав вважати, що відомості про конкретних суб`єктів господарювання є загальнодоступними для широкого кола осіб та/або становлять суспільний інтерес.

Враховуючи вищевикладене, правильним є висновок суду першої інстанції про те, що Товарна біржа «Всеукраїнська лісова біржа» у межах виниклих у цій справі спірних правовідносин не є розпорядником публічної інформації у розумінні Закону № 2939-VI, а тому відсутні правові підстави для її зобов`язання повторно розглянути запит позивача від 30 червня 2017 року № 6 та надати йому достовірну, точну та повну інформацію на такий запит щодо покупців-учасників торгів (аукціону) із конкретизацією їхніх номерів карток в порядку, визначеному чинним законодавством України.

Європейський суд з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58) зазначив, що принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що в рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Відповідно до статті 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Висновки за результатами розгляду касаційних скарг

Викладені в касаційній скарзі доводи відповідача щодо помилковості висновку суду апеляційної інстанцій підтвердилися під час розгляду даної справи в порядку касаційного провадження.

Враховуючи вищевикладене, суд касаційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову та вважає помилковими висновки суду апеляційної інстанції щодо задоволення позовних вимог з мотивів, з яких виходив апеляційний суд.

Стаття 352 КАС України визначає підстави для скасування судового рішення суду апеляційної інстанції повністю або частково та залишення в силі судового рішення суду першої інстанції у відповідній частині

Відповідно до частини першої статті 352 КАС України, суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Таким чином, зважаючи на приписи статті 352 КАС України, касаційну скаргу необхідно задовольнити, скасувати постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року і залишити в силі постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 20 липня 2017 року.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товарної біржі «Всеукраїнська лісова біржа» - задовольнити.

Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 - скасувати.

Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 20 липня 2017 року - залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач: А.Г. Загороднюк

Судді М.В. Білак

В.М. Соколов