Історія справи

Ухвала КАС ВП від 01.12.2019 року у справі №825/239/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

29 листопада 2019 року

Київ

справа №825/239/16

адміністративне провадження №К/9901/11662/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я. О., судді Желєзного І. В., судді Коваленко Н. В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 825/239/16

за позовом ОСОБА_1

до Чернігівської обласної державної адміністрації

про визнання дій протиправними, скасування вкладки

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2016 року (постановлену у складі колегії: головуючого судді Чаку Є. В., суддів Мєзєнцева Є. І., Файдюка В. В. ),

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Чернігівської обласної державної адміністрації (далі також - відповідач) про визнання дій відповідача протиправним в частині виготовлення вкладки №002870 від 01 серпня 2014 року, виданої на ім'я ОСОБА_1; скасування вкладки № 002870 від 01 серпня 2014 року, виданої на ім'я ОСОБА_1.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2016 року позов задоволено.

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, прийшов до висновку про те, що дії Чернігівської ОДА, в частині виготовлення вкладки №002870 від 01 серпня 2014 року на ім'я ОСОБА_1 є протиправними, а сама вкладка підлягає скасуванню.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2016 року апеляційну скаргу представника Чернігівської обласної державної адміністрації задоволено. Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2016 року скасовано та прийнято нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено.

Постановляючи зазначене рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відповідач по справі видав позивачу вкладку до посвідчення у відповідності до встановленого зразка, де у відповідній графі зазначив конкретну категорію осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, до якої віднесено Позивача, а саме - потерпілий від Чорнобильської катастрофи.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі судове рішення суду першої інстанції.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга надійшла до суду 26 липня 2016 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 28 липня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі №825/239/16, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.

У зв'язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпункту 4 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, далі - КАС України) матеріали цієї справи передано до Верховного Суду.

Суддя-доповідач ухвалою від 28 листопада 2019 року прийняв до провадження адміністративну справу №825/239/16 та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 29 листопада 2019 року.

При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що у зв'язку з захворюванням на променеву хворобу (рак щитовидної залози), та втратою працездатності у 2009 році, спец. ЛКК Чернігівської області, на підставі вимог наказу МОЗ № 150 від 17 травня 1997 р., пункту 3 абзацу 3 статті 12 закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", позивачу було встановлено, що його захворювання виникло внаслідок аварії на ЧАЕС.

Обласним МСЕК № 1 позивачу було встановлено 3 групу інвалідності.

28 січня 2010 року Чернігівською облдержадміністрацією позивачу було видано посвідчення особи яка, постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи (категорії 1) серія НОМЕР_1 від 28 січня 2010 року.

Після кожного перегляду МСЕК № 1, Чернігівською обласною державною адміністрацією приймалося рішення, про видачу позивачу вкладки до посвідчення на новий термін в місячний строк згідно вимог пункту 10 "Порядку видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 51 від 20 січня 1997 року (далі - Порядок видачі посвідчень; Постанова втратила чинність на підставі Постанови КМУ N 551 від 11 липня 2018 року, однак була чинна, на момент виникнення спірних правовідносин).

В квітні 2013 року, після чергового переогляду МСЕК № 1, позивач надав відповідачу всі необхідні документи для видачі вкладки на новий термін.

Відповідач з травня 2013 року вкладку не видавав.

У травні 2014 року, позивач звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Чернігівської обласної Державної адміністрації в особі обласної комісії зі встановлення статусу громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи про визнання дій неправомірними та зобов'язання вчинити певні дії.

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 травня 2014 року у справі № 825/1551/14 позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення комісії зі встановлення статусу громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи при Чернігівській обласній Державній адміністрації оформлені протоколами № 5 від 21 травня 2012 року та № 9 від 27 вересня 2013 року.

В результаті апеляційного оскарження, постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 травня 2014 року - скасовано в частині відмови у задоволенні позовних вимог щодо зобов'язання Чернігівської обласної державної адміністрації прийняти рішення, щодо видачі нової вкладки посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії та ухвалено нову постанову в цій частині. Зобов'язано Чернігівську обласну державну адміністрацію прийняти рішення, щодо видачі нової вкладки посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1 серії НОМЕР_1 від 28 січня 2010 року на ім'я ОСОБА_1. В іншій частині постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 травня 2014 року - залишено без змін.

Таке рішення Чернігівською обласною державною адміністрацією було прийнято 01 серпня 2014 року та було видано позивачу вкладку № 002870.

Позивач, вважаючи дану вкладку такою, що не відповідає встановленому порядку видачі посвідчень, звернувся до суду з вищезазначеними позовними вимогами.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу позивач обґрунтовує тим, що рішенням суду апеляційної інстанцій протиправно прийнято судове рішення про скасування судового рішення суду першої інстанції. Доводи касаційної скарги зводяться до того, що позивач оскаржуючи дії відповідача та вкладку до посвідчення звертає увагу суду на те, що він має посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи (категорія 1) Серія НОМЕР_1, а вкладку до його посвідчення видано як потерпілому від Чорнобильської катастрофи, в результаті чого, позивач вважає, що дана вкладка не відповідає встановленому порядку видачі посвідчень.

15 серпня 2016 року до суду надійшли заперечення відповідача на касаційну скаргу, в яких він зазначає, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини 3 статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини 4 статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин 1 , 2 та 3 статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин 1 , 2 та 3 статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2016 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі мотиви скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Норми матеріального права в цій справі суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Абзацом 2 пункту 3 Порядку видачі посвідчень визначено, що до посвідчення особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи і віднесені до категорії 1, додається вкладка за встановленим зразком (додаток № 11 до Постанови).

У вкладці до посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, категорії 1 (додаток № 11 до Постанови) передбачається вказування до якої саме категорії громадян (учасник ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС або потерпілий від Чорнобильської катастрофи) відноситься особа, якій видається посвідчення.

Статтею 9 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" визначено, що особами, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, є: учасники ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС - громадяни, які брали безпосередню участь у ліквідації аварії та її наслідків; потерпілі від Чорнобильської катастрофи - громадяни, включаючи дітей, які зазнали впливу радіоактивного опромінення внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Відповідно до пункту 1 статті 14 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" до постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1 відносяться інваліди з числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та потерпілих від Чорнобильської катастрофи (статті 10,11 і частина третя статті 12 (хворі на рак щитовидної залози, яким встановлено причинний зв'язок між погіршенням стану здоров'я і встановленням інвалідності та наслідками Чорнобильської катастрофи)).

Таким чином, до категорії 1 осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи належать:

інваліди з числа учасників ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС, щодо яких встановлено причинний зв'язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою;

інваліди з числа потерпілих від Чорнобильської катастрофи, щодо яких встановлено причинний зв'язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою;

хворі внаслідок Чорнобильської катастрофи на променеву хворобу.

Оскільки позивач як особа, що постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи є інвалідом з числа потерпілих від Чорнобильської катастрофи, а не з числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, то колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про те, що відповідач по справі видав позивачу вкладку до посвідчення у відповідності до встановленого зразка, де у відповідній графі зазначив конкретну категорію осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, до якої віднесено позивача, а саме - потерпілий від Чорнобильської катастрофи.

Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведений висновок суду. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.

Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Відповідно до пунктів 21,24 рішення у справі "Федоренко проти України" ( № 25921/02) Європейський суд з прав людини, здійснюючи прецедентне тлумачення статті 1 Першого Протоколу до Конвенції сформулював правову позицію про те, що право власності може бути "існуючим майном" або "виправданими очікуваннями" щодо отримання можливості ефективного використання права власності чи "законними сподіваннями" отримання права власності. Аналогічна правова позиція сформульована Європейським судом з прав людини у пункті 32 рішення по справі "Стреч проти Сполучного Королівства" (Stretch v. the United Kingdom, № 44277/98).

У пункті 50 рішення Європейського суду з прав людини "Щокін проти України" ( № 23759/03 та № 37943/06) зазначено про те, що перша та найважливіша вимога статті 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року полягає в тому, що будь-яке втручання публічних органів у мирне володіння майном повинно бути законним. Говорячи про "закон", стаття 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року посилається на ту саму концепцію, що міститься в інших положеннях цієї Конвенції (див. рішення у справі "Шпачек s. r. о. " проти Чеської Республіки" (Spacek, s. r. o. v. The Czech Republic, № 26449/95). Ця концепція вимагає, перш за все, щоб такі заходи мали підстави в національному законодавстві. Вона також відсилає до якості такого закону, вимагаючи, щоб він був доступним для зацікавлених осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні (див. рішення у справі "Бейелер проти Італії" (Beyeler v. Italy № 33202/96).

Аналізуючи поняття "якість закону", Європейський суд з прав людини у пункті 111 рішення у справі "Солдатенко проти України" 9 № 2440/07) зробив висновок, що це поняття, вимагаючи від закону відповідності принципові верховенства права, означає, що у випадку, коли національний закон передбачає можливість обмеження прав особи, такий закон має бути достатньо доступним, чітко сформульованим і передбачуваним у своєму застосуванні - для того, щоб виключити будь-який ризик свавілля.

Згідно з уже сталою практикою Європейського суду з прав людини закон має відповідати якісним вимогам, насамперед, вимогам "доступності", "передбачуваності" та "зрозумілості"; громадянин повинен мати змогу отримати адекватну інформацію за обставин застосування правових норм у конкретному випадку; норма не може розглядатися як "закон", якщо вона не сформульована з достатньою чіткістю, щоб громадянин міг регулювати свою поведінку; громадянин повинен мати можливість - у разі необхідності за належної правової допомоги - передбачити, наскільки це розумно за конкретних обставин, наслідки, до яких може призвести певна дія; у внутрішньому праві повинні існувати загороджувальні заходи від довільного втручання влади в здійснення громадянами своїх прав (рішення у справах "Сєрков проти України", заява № 39766/05, пункт 51; "Редакція газети "Правоє дело" та Штекель проти України", заява № 33014/05, пункт 51,52; "Свято-Михайлівська Парафія проти України", заява № 77703/01, пункт 115; "Толстой-Милославський проти Сполученого Королівства" (Tolstoy Miloslavsky v. the United Kingdom), № 18139/91, пункт 37; "Санді Таймс" проти Об'єднаного Королівства" ( № 1) ("SundayTimes v. The United Kingdom ( № 1) 6538/74 пункти 48-49); "Мелоун протии Об'єднаного Королівства" ("Malone v. The United Kingdom"), № 8691/79, пункт 66); "Маргарета і Роджер Андерссон проти Швеції" ("Margareta and Roger Andersson v. Sweden"), заява № 12963/87, п. 75; "Круслен проти Франції" (Kruslin v. France), № 11801/85, п. 27; "Ювіг проти Франції" (Huvig v. France), № 42921/09, пункт 26; "Аманн проти Швейцарії" (Amann v.

Switzerland), заява № 27798/95, пункт 56).

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" ( № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" ( № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" ( № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) заява № 18390/91; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

У відповідності до частини 1 статті 350 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього судового рішення) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскарженому судовому рішенні повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення апеляційного суду, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2016 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я. О. Берназюк

Судді: І. В. Желєзний

Н. В. Коваленко