Історія справи

Ухвала КАС ВП від 07.10.2018 року у справі №826/6555/15

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 січня 2021 року

м. Київ

справа №826/6555/15

адміністративне провадження №К/9901/62862/18, №К/9901/63651/18, №К/9901/64915/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

судді-доповідача - Радишевської О. Р.,

суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.

за участю:

секретаря судового засідання - Волощука В. В.,

представника позивача - Дудник С. М.,

представника відповідача - Шевченка В. О.,

представника заявника касаційної скарги - Козиренка С. П.,

розглянув у відкритому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №826/6555/15

за позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору - Миколаївської митниці Державної фіскальної служби України - про скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення коштів, провадження в якій відкрито

за касаційними скаргами Міністерства юстиції України, Миколаївської митниці Державної фіскальної служби України і Державної фіскальної служби України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 травня 2018 року, постановлене в складі: головуючого судді Григоровича П. О., і постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2018 року, ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Епель О. В., суддів Карпушової О. В., Сорочка Є. О.,

УСТАНОВИЛ:

І. Обставини справи

1. ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1) звернулася до суду з адміністративним позовом до Державної фіскальної служби України (далі - відповідач, ДФС України), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, - Миколаївської митниці Державної фіскальної служби України (далі - третя особа, Миколаївська митниця ДФС України) з вимогами: скасувати наказ Міністерства доходів і зборів України (далі - Міндоходів) від 12.03.2015 №144-о; поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника Миколаївської митниці Міндоходів, правонаступником якої є Миколаївська митниця ДФС України; стягнути з Миколаївської митниці Міндоходів, правонаступником якої є Миколаївська митниця ДФС України, на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу.

2. На обґрунтування позовних вимог позивачка вказує, що Законом України від
16.09.2014 №1682-VII "Про очищення влади" (далі - ~law15~; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлені чіткі вимоги щодо застосування до особи заборони, яка передбачена ~law16~. Позивачка стверджує, що посади, які передбачені ~law17~, вона у вказані в Законі періоди не обіймала. Так, у період з 25.02.2010 по
22.02.2014 вона займала посади: провідного інспектора сектору аналітичної роботи відділу контролю митної вартості Східної митниці Міндоходів; заступника начальника відділу контролю митної вартості та класифікації товарів Східної митниці Міндоходів; заступника та першого заступника начальника Кримської митниці Міндоходів, які відповідно до Положення про Державну митну службу, затвердженого Указом Президента України від 12.05.2011 №582/2011, тільки реалізовують державну політику у сфері митної справи, однак позбавлені повноважень щодо формування податкової та/або митної політики. У зв'язку з цим позивачка уважає, що немає правових підстав для застосування до неї заборони, передбаченої ~law18~.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. ОСОБА_1 у період з 25.02.2010 по 22.02.2014 займала посади: з 14.02.2011 по
03.06.2013 - заступник начальника Кримської митниці ДМС України; з 04.06.2013 по
28.07.2014 - перший заступник начальника Кримської митниці Міндоходів.

4.29 липня 2014 року позивачка була призначена на посаду заступника начальника Миколаївської митниці Міндоходів.

5.24 лютого 2015 року ДФС України прийнято наказ №117 "Про початок проведення перевірки відповідно до Закону України "Про очищення влади" стосовно посадових і службових осіб Міндоходів".

6.02 березня 2015 року позивачка була ознайомлена із зазначеним наказом під підпис та 10.03.2015 подала заяву на ім'я Голови ДФС України щодо проведення вказаної перевірки щодо неї.

7. Також позивачкою на ім'я Голови Комісії з реорганізації Міндоходів Булоуса І. О. надавалися пояснення щодо незастосування до неї заборон, передбачених ~law20~.

8.11 березня 2015 року директором Департаменту персоналу ДФС України Пригаровським В. М. і заступником начальника відділу роботи з персоналом митниць управління кадрового забезпечення митниць Департаменту персоналу ДФС України Максимовою А. С. було складено довідку про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі та/або трудовій книжці ОСОБА_1, якою встановлено, що позивачка у період з 21.11.2013 по 22.02.2014 обіймала посади щодо яких встановлена заборона.

9. Також директором Департаменту персоналу ДФС України було складено на ім'я Голови Комісії з реорганізації Міндоходів Булоуса І. О. доповідну записку, в якій повідомлено, що позивачка підлягає звільненню з підстав, передбачених ~law21~.

10.12 березня 2015 року Міндоходів прийнято наказ №114-о про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади на підставі довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі та/або трудовій книжці, від 11.03.2015 та доповідної записки директора Департаменту персоналу ДФС України Пригаровського В. М. від 11.03.2015 №543/99-99-04-03-01-18.

11. Уважаючи зазначений наказ протиправним, позивачка звернулася до суду з цим адміністративним позовом.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

12. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.05.2018 адміністративний позов задоволено частково. Скасовано наказ Міндоходів від
12.03.2015 №144-о. Поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника начальника Миколаївської митниці Міндоходів з 13.03.2015. Стягнуто з ДФС України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 13.03.2015 по 31.05.2018 у розмірі 383229,62 грн (триста вісімдесят три тисячі двісті двадцять дев'ять гривень та шістдесят дві копійки). У решті позову відмовлено.

13. Суд першої інстанції, задовольняючи частково позовні вимоги, виходив з того, що у період з 25.02.2010 по 22.02.2014 сукупно більше одного року ОСОБА_1 обіймала посади заступника керівника та першого заступника керівника територіального органу Державної митної служби України, який відповідно до Положення про Державну митну службу, затвердженого Указом Президента України від
12.05.2011 №582/2011 реалізовує державну політику у сфері митної справи, однак позбавлений повноважень щодо формування податкової та/або митної політики.

14. Отже, у зазначений період позивачка не працювала на посадах, щодо яких встановлені законодавчі обмеження, зокрема не обіймала посад керівника чи заступника керівника територіального органу центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізацію державної податкової та/або митної політики, а тому відсутні підстави для застосування до неї положень ~law22~.

15. За таких обставин суд першої інстанції дійшов висновку щодо протиправності наказу Міндоходів від 12.03.2015 №144-о про звільнення позивачки, наявності правових підстав для поновлення її на посаді та стягнення на її користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

16. При цьому, здійснюючи розрахунок заробітної плати за час вимушеного прогулу, який підлягає стягненню на користь позивачки, суд першої інстанції виходив з розрахунку середньоденної заробітної плати не за останні два місяці перед звільненням (січень та лютий 2015 року), оскільки факту повного відпрацювання особою в ці місяці не відбулось через перебування неї у відпустці, а за два місяці, які ним передували (листопад та грудень 2014 року).

17. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 19.09.2018 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.05.2018 у частині визначення суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу, що підлягає стягненню на користь ОСОБА_1 з ДФС України, змінено, визначивши суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу, який підлягає стягненню на користь ОСОБА_1 з ДФС України за період з 13.03.2015 по 30.05.2018, у розмірі 212955,06 грн (двісті дванадцять тисяч дев'ятсот п'ятдесят п'ять гривень та шість копійок). В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від
31.05.2018 залишено без змін.

18. Змінюючи рішення суду першої інстанції у вказаній частині, суд апеляційної інстанції керувався тим, що процедура нарахування середнього заробітку працівника визначається Порядком обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.02.1995 №100 (далі - Порядок №100; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

19. Пунктом 2 Порядку №100 передбачено, що обчислення середньої заробітної плати для оплати часу щорічної відпустки, додаткових відпусток у зв'язку з навчанням, творчої відпустки, додаткової відпустки працівникам, які мають дітей, або для виплати компенсації за невикористані відпустки провадиться виходячи з виплат за останні 12 календарних місяців роботи, що передують місяцю надання відпустки або виплати компенсації за невикористані відпустки.

20. У всіх інших випадках збереження середньої заробітної плати середньомісячна заробітна плата обчислюється виходячи з виплат за останні 2 календарні місяці роботи, що передують події, з якою пов'язана відповідна виплата.

21. З огляду на викладене суд апеляційної інстанції уважає, що законодавством (без жодної альтернативи) чітко передбачено механізм розрахунку заробітної плати за час вимушеного прогулу, відповідно до якого середньомісячна заробітна плата позивачки повинна обчислюватись, виходячи з виплат за січень та лютий 2015 року.

ІV. Провадження в суді касаційної інстанції

22.02 жовтня 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ДФС України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.05.2018 і постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19.09.2018.

23. ДФС України, не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, просить їх скасувати з підстав неправильного застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

24. Відповідач наголошує, що Міндоходів є центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної митної політики. Згідно з ~law23~ заборона, передбачена ~law24~, застосовується до осіб, які обіймали посаду (посади) у період з 21.11.2013 по 22.02.2014 та не були звільнені в цей період з відповідної посади (посад) за власним бажанням: керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах у місті Києві.

25. Ураховуючи наведене, відповідач уважає, що позивачка у період з 21.11.2013 по 22.02.2014 обіймала посаду, щодо якої встановлена заборона, а саме: у період з 04.06.2013 (наказ Міндоходів від 04.06.2013 №1064-о) по 28.07.2018 (наказ ДФС України від 29.06.2013 №104-о) першого заступника начальника Кримської митниці Міндоходів.

26. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Білоусу О. В., суддям Желтобрюх І. Л., Стрелець Т. Г.

27. Ухвалою Верховного Суду від 08 листопада 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

28. Від позивачки надійшов відзив на касаційну скаргу відповідача, в якому вона наполягає на безпідставності останньої, просить у її задоволенні відмовити і залишити оскаржувані судові рішення без змін.

29. Також 11.10.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Миколаївської митниці ДФС України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від
31.05.2018 і постанову Київського апеляційного адміністративного суду від
19.09.2018.

30. Миколаївська митниця ДФС України, не погоджуючись із рішенням судів попередніх інстанцій, просить їх скасувати з підстав неправильного застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

31. Третя особа вказує, що позивачка у період з 04.06.2013 по 28.07.2014 більше року обіймала посаду першого заступника начальника Кримської митниці Міндоходів, яка належить до переліку, передбаченого ~law25~.

32. Перебування особи на посаді/посадах (більше року), які зазначено, зокрема у ~law26~, у період з 25.02.2010 по
22.02.2014 передбачає безумовне застосування заборон, передбачених ~law27~.

33. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Білоусу О. В., суддям Желтобрюх І. Л., Стрелець Т. Г.

34. Ухвалою Верховного Суду від 08 листопада 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

35. Від позивачки надійшов відзив на касаційну скаргу третьої особи, в якому вона наполягає на безпідставності останньої, просить у її задоволенні відмовити і залишити оскаржувані судові рішення без змін.

36. Також 25.10.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Міністерства юстиції України (далі - МЮУ) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.05.2018 і постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19.09.2018.

37. МЮУ, не погоджуючись із рішенням судів попередніх інстанцій, просить їх скасувати з підстав неправильного застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

38. Скаржник зазначає, що відповідно до ~law28~ заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо інших посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади, органів місцевого самоврядування.

39. Кримська митниця Міндоходів є територіальним органом Міндоходів в Автономній Республіці Крим. Позивачка у період з 21.11.2013 по 22.02.2014 займала посаду першого заступника начальника Кримської митниці Міндоходів (заступника керівника територіального (регіонального) органу центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну митну політику в Автономній Республіці Крим) і не була звільнена за власним бажанням, а тому вона відповідає критерію здійснення очищення влади, передбаченому ~law29~.

40. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Білоусу О. В., суддям Желтобрюх І. Л., Стрелець Т. Г.

41. Ухвалою Верховного Суду від 12 листопада 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

42. Від позивачки надійшов відзив на касаційну скаргу МЮУ, в якому вона наполягає на безпідставності останньої, просить у її задоволенні відмовити і залишити оскаржувані судові рішення без змін.

43. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 04.06.2019 №596/78-19, у зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаних касаційних скарг.

44. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05.06.2019 касаційні скарги передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О. Р., суддям Кашпур О. В., Уханенку С. А.

V. Джерела права та акти їхнього застосування

45.08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15.01.2020 №460-XI "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - ~law31~), яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) унесені зміни.

46. Водночас пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" ~law32~ передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності ~law33~, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності ~law34~.

47. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями КАС України, що діяли до набрання чинності змін, унесених ~law35~.

48. Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

49. Відповідно до статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.

50. ~law36~, який набрав чинності з 16.10.2014, визначає правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні.

51. Відповідно до ~law37~ очищення влади (люстрація) - це встановлена ~law38~ або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

52. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (~law39~).

53. Протягом десяти років із дня набрання чинності ~law40~ посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у ~law41~, а також особи, які не подали у строк, визначений ~law42~, заяви, передбачені ~law43~ (~law44~).

54. Перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), наведено у ~law45~.

55. Так, частиною першою цієї статті визначено, що заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо: 1) Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра України, віце-прем'єр-міністра України, а також міністра, керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, Голови Національного банку України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України, їх перших заступників, заступників; 2) Генерального прокурора, Голови Служби безпеки України, Голови Служби зовнішньої розвідки України, начальника Управління державної охорони України, керівника центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, керівника податкової міліції, керівника центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, їх перших заступників, заступників; 3) військових посадових осіб Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів військових формувань, крім військовослужбовців строкової військової служби та військовослужбовців служби за призовом під час мобілізації; 4) членів Вищої ради юстиції, членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, професійних суддів, Голови Державної судової адміністрації України, його першого заступника, заступника; 5) Глави Адміністрації Президента України, Керівника Державного управління справами, Керівника Секретаріату Кабінету Міністрів України, Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики, їх перших заступників, заступників; 6) начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту; 7) посадових та службових осіб органів прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Національного банку України; 8) членів Центральної виборчої комісії, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, голів та членів національних комісій, що здійснюють державне регулювання природних монополій, державне регулювання у сферах зв'язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг; 9) керівників державних, у тому числі казенних, підприємств оборонно-промислового комплексу, а також державних підприємств, що належать до сфери управління суб'єкта надання адміністративних послуг; 10) інших посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади, органів місцевого самоврядування; 11) осіб, які претендують на зайняття посад, зазначених у пунктах 1-10 цієї частини.

56. Критерії здійснення очищення влади (люстрації) установлені ~law46~.

57. Згідно з ~law47~ заборона, передбачена ~law48~, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

58. Заборона, передбачена ~law49~, застосовується до осіб, які обіймали посаду (посади) у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року та не були звільнені в цей період з відповідної посади (посад) за власним бажанням керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах у місті Києві (~law50~).

59. Підпунктом 1 пункту 2 "Прикінцеві та перехідні положення" ~law51~ визначено, що впродовж 10-ти днів з дня набрання чинності ~law52~ керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в ~law53~, на основі критеріїв, визначених ~law54~, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб: звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів.

VI. Позиція Верховного Суду

60. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданих касаційних скарг, Суд виходить з такого.

61. Люстрація - це встановлена ~law55~ або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

62. ~law56~ містить перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), а стаття 3 цього ж Закону визначає критерії, на яких ґрунтується очищення влади (люстрація).

63. Так, згідно з ~law57~ заборона, передбачена ~law58~, застосовується до осіб, які обіймали посаду (посади) у період з 21.11.2013 по 22.02.2014 та не були звільнені в цей період з відповідної посади (посад) за власним бажанням, зокрема заступника керівника територіального (регіонального) органу центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику.

64. Як вбачається із матеріалів справи, відповідно до довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі та/або трудовій книжці від
11.03.2015, за результатами перевірки відомостей, зазначених в особовій справі та/або трудовій книжці ОСОБА_1, установлено, що відповідно до критеріїв здійснення очищення влади, визначених у ~law59~, позивачка за період з 21.11.2013 по 22.02.2014 обіймала посаду (и), щодо яких встановлена заборона, а саме: з 04.06.2013 (наказ Міндоходів від
04.06.2013 №1064-о) по 28.07.2014 (наказ ДФС України від 29.06.2013 №104-о) - першого заступника начальника Кримської митниці Міндоходів.

65. Суд зазначає, що обов'язковою умовою застосування заборони, передбаченої ~law60~, є наявність двох умов, а саме: особа має обіймати посаду (посади) у період з 21.11.2013 по 22.02.2014 та є такою, що не звільнилася в цей період з відповідної посади (посад) за власним бажанням; особа має займати посаду заступника керівника територіального (регіонального) органу центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику.

66. Пунктом 2 Указу Президента України від 18.03.2013 №141/2013 "Про Міністерство доходів і зборів України" передбачено, що Міндоходів є правонаступником Державної податкової служби України та Державної митної служби України, що реорганізуються.

67. Відповідно до пунктів 1,3 Положення про Міністерство доходів і зборів України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), затвердженого вказаним Указом, Міндоходів є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Міндоходів є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань, зокрема, забезпечення формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізації єдиної державної податкової, державної митної політики.

Основними завданнями Міндоходів є, зокрема, забезпечення формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізація єдиної державної податкової, державної митної політики, а також боротьба з правопорушеннями під час застосування податкового та митного законодавства, здійснення в межах своїх повноважень контролю за надходженням до бюджетів і державних цільових фондів податків і зборів та інших платежів.

68. Отже, Міндоходів є центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну митну політику.

69. У постанові Верховного Суду від 30.11.2020 в справі №826/5849/15 зазначено: "беручи до уваги те, що позивач працював у період з 21.11.2013 по 22.02.2014 на керівній посаді митного органу, а саме на посаді заступника начальника Київської митниці Міндоходів, то Суд вважає, що на посаду, яку позивач обіймав протягом означеного періоду, поширюється дія ~law61~, оскільки ~law62~ необхідно тлумачити у системному зв'язку із положеннями ~law63~".

70. Ураховуючи викладене, висновок судів попередніх інстанцій, що на позивачку не поширюються заборони, встановлені ~law64~ є помилковим.

71. Однак Суд убачає потребу у формулюванні відповіді на питання чи достатньо самого факту перебування позивачки на вказаній посаді для застосування заборон, визначених ~law65~. Відповідь на це питання є визначальною для вирішення цього публічно-правового спору.

72. Аналіз положень пункту 4 частини другої статті 3 у взаємозв'язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 Розділу "Прикінцеві та перехідні положення" ~law66~ дає підстави для висновку, що заборони, встановлені ~law67~, виникають в силу закону, а не в силу прийняття суб'єктом владних повноважень правозастосовного (індивідуально-правового) акта.

73. Водночас з аналізу цих норм випливає, що встановлення для осіб заборони обіймати певні посади в органах державної влади чи їхніх самостійних структурних підрозділах пов'язується із самим лише фактом зайняття ними посад в період з
21.11.2013 по 22.02.2014, зокрема, передбачених ~law68~, незалежно від того чи сприяла вона своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини, тобто не враховуючи жодної індивідуальної дії чи зв'язку особи з будь-якими антидемократичними подіями.

74. Верховний Суд у рішенні від 18 вересня 2018 року в справі №800/186/17 дійшов висновку, що люстрація, як законодавче обмеження, за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. У зв'язку з цим Суд відхилив доводи позивача, які ґрунтувалися на приписах статей 58, 61 і 62 Конституції України, оскільки ці норми спрямовані на регулювання принципів і засад ретроспективної відповідальності за вчинення правопорушень, зокрема кримінальних, та індивідуального характеру юридичної відповідальності, встановлюють низку процесуальних гарантій, покликаних запобігти необґрунтованому притягненню будь-кого до юридичної відповідальності. Указані гарантії, за висновком Суду, не поширюються на правовідносини, які не пов'язані з настанням юридичної відповідальності осіб. Із цим висновком погодилася і Велика Палата Верховного Суду у постанові від 31 січня 2019 року в справі №800/186/17.

75. У справі №800/186/17 Верховний Суд указав на політичний характер люстраційних заходів. Суд підкреслив, якщо юридична відповідальність пов'язана із застосуванням санкцій за порушення визначених законом норм, то політична відповідальність постає як відповідальність за належне здійснення державної влади, державного управління тими, хто відповідно до покладених завдань і функцій є носіями такої влади. Політичну відповідальність потрібно розуміти як відповідність якостей носіїв владно-управлінської діяльності і реалізації ними своїх функцій і повноважень тим умовам і завданням, які постали перед державою і суспільством (на виклики часу, відповідь на об'єктивні вимоги до неї).

76. Як наслідок, у справі №800/186/17 Верховний Суд дійшов висновку, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть уважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцією за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.

77. Суд уважає, що ці висновки є застосовними і в цій справі.

78. Водночас необхідно вказати на необхідності доведеності вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, про що наголошує Венеціанська комісія у Проміжному (~law69~, як на загальновизнаний міжнародний правовий стандарт.

79. Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ №1096 (1996) звертає увагу держав-членів на те, що "люстрація" застосовується до осіб у випадку доведення їхньої провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв.

По-перше, вина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення вини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

80. Також необхідно враховувати, що застосовані до позивачки обмеження, у контексті практики Європейського суду з прав людини, становлять аспект права на повагу до приватного та сімейного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції.

81. Гарантовані Конвенцією основоположні права і свободи є мінімальними для демократичної держави, яка її ратифікувала.

82. Суди зобов'язані відповідно до частини 1 статті 129 Конституції України вирішувати спори, керуючись верховенством права, що, у свою чергу, означає врахування тлумачення Конвенції, яке надається Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ) як мінімальних стандартів демократичного суспільства.

83. Принцип законності, який є складовою верховенства права, у розумінні ЄСПЛ, має бути заснованим на визнанні і прийнятті людини, її прав та свобод, як найвищої цінності, тобто за своїм змістом мати характер законності. ЄСПЛ у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що вислів "згідно із законом" означає, зокрема, що закон не повинен суперечити принципу верховенства права.

84. Згідно зі статтею 17 Закону України від 23.02.2006 №3477-IV "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

85.17 жовтня 2019 року ЄСПЛ ухвалив рішення у справі "Полях та інші проти України" (заяви №58812/15, №53217/16, №59099/16, №23231/18, №47749/18), яке
24.02.2020 набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі "Полях та інші проти України"), і стосувалося звільнення п'ятьох державних службовців на підставі приписів ~law71~.

86. У цьому рішенні ЄСПЛ, із застосуванням підходу, заснованого на наслідках, визнав, що звільнення заявників на підставі ~law72~ становило втручання у їхнє право на повагу до приватного життя.

87. У пункті 208 цього рішення щодо підходу, заснованого на наслідках, ЄСПЛ зазначив, що ~law73~ вплинув на заявників у трьох аспектах: 1) їх звільнили з державної служби; 2) до них було застосовано заборону обіймати посади державної служби на строк десять років; 3) відомості про осіб заявників було внесено до загальнодоступного в мережі Інтернет Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення ~law74~.

88. За оцінкою ЄСПЛ, поєднання цих заходів мало дуже серйозні наслідки для здатності заявників встановлювати і розвивати відносини з іншими та їхньої соціальної і професійної репутації, а також значною мірою вплинуло на них. Вони не були просто відсторонені, понижені або переведені на менш відповідальну посаду, а звільнені із забороною обіймати посади державної служби, одразу втративши всі свої здобутки. Їм було заборонено обіймати будь-які посади державної служби у сфері, в якій вони багато років працювали як державні службовці (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункт 209).

89. У вказаній справі ЄСПЛ визнав, що застосовані до заявників заходи ґрунтувалися на національному законодавстві, однак піддав сумніву наявність легітимної мети звільнення заявників на підставі ~law75~, проте продовжив розгляд скарг, призюмуючи, що цілі ~law76~ можуть розглядатися як такі, що загалом відповідають цілям, визнаним Судом законними у його практиці щодо посткомуністичної люстрації в державах Центральної та Східної Європи. ЄСПЛ зазначив, що він має переконатися чи переслідували законну мету застосовані до заявників заходи розглянуті не in abstracto, а з огляду на конкретні обставини їхніх справ, і чи були вони "необхідні у демократичному суспільстві" у розумінні пункту 2 статті 8 Конвенції. Втручання вважатиметься "необхідним у демократичному суспільстві" для досягнення законної мети, якщо воно відповідає "нагальній суспільній необхідності", та, зокрема, якщо воно є пропорційним переслідуваній законній меті.

90. В основу підходу ЄСПЛ до розгляду справ, які стосувалися люстраційних заходів, покладено необхідність пошуку балансу між концепцією "демократії, здатної себе захистити", що передбачає принцип політичної лояльності державних службовців ("демократична держава вправі вимагати від державних службовців відданості конституційним принципам, на яких вона заснована") та принципу дотримання прав і свобод людини, що гарантовані Конвенцією.

91. За висновком ЄСПЛ, його попередні висновки у справах щодо посткомуністичної люстрації лише частково стосуються цієї справи, зокрема щодо перших чотирьох заявників, оскільки передбачені ~law77~ заходи мають набагато ширшу сферу застосування і були застосовані до заявників за обставин, що відрізнялися від тих, які відбувалися у країнах Центральної та Східної Європи під час впровадження ними люстраційних програм, які були більш цільовими та вузькоспрямованими. ЄСПЛ указав, що навіть у контексті справ, пов'язаних із переходом від тоталітаризму до демократії, а також пов'язаних зі (стверджуваними) співробітниками служб безпеки тоталітарних режимів, він ніколи не стикався з обмежувальними заходами такого широкого обсягу, застосованими до державних службовців лише на тій підставі, що вони залишались на своїх посадах під час діяльності уряду, який згодом був визнаний недемократичним.

92. Зокрема у розглянутих справах щодо посткомуністичної люстрації ЄСПЛ розглядав ситуації колишніх (як стверджувалося) працівників спецслужб тоталітарного режиму. Проте у цій справі заявники обіймали посади у державних установах, які принаймні принципово, ґрунтувалися на демократичних конституційних засадах, хоча і працювали за часів уряду Президента ОСОБА_2, який широко критикували через авторитарні тенденції та вважали причетним до широкомасштабної системної корупції. Крім того, убачається, що їхнє звільнення ґрунтувалося на колективній відповідальності осіб, які працювали у державних установах, коли при владі був Президент ОСОБА_2, незалежно від конкретних виконуваних ними функцій та їхнього зв'язку з антидемократичними тенденціями і подіями, які відбувались у той період. Отже, стверджувана загроза, яку широке коло осіб, до якого застосовувалися передбачені Законом "Про очищення влади" заходи, становило для діяльності демократичних установ, не може прирівнюватися до загрози, яка виникає у випадках співпраці із спецслужбами тоталітарних режимів (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункт 275).

93. ЄСПЛ на основі аналізу своєї практики погодився, що індивідуалізація люстраційних заходів, хоча загалом вважається необхідною, не завжди є необхідною у справі щодо кожної конкретної особи та може бути здійснена на законодавчому рівні. Проте для вибору такого підходу мають бути наведені переконливі підстави (рішення у справі "Анчев проти Болгарії" ("Anchev v. Bulgaria", заява №38334/08 і 68242/16, пункти 109-111). У зв'язку з цим ЄСПЛ наголосив, що особливо важливим фактором є якість парламентського і судового перегляду законодавчого механізму (mutatis mutandis, рішення у справі "Енімал Дефендерз Інтернешнл проти Сполученого Королівства" [ВП] ("Animal Defenders International v. the United
Kingdom", [GC], заява №48876/08, пункти 113-116,2013 (витяги). Іншими аспектами, які мають ураховуватись, під час оцінки відповідності законодавчого механізму, який передбачає застосування обмежувальних заходів за відсутності індивідуальної оцінки поведінки особи, є суворість застосованого заходу (рішення у справі "Анчев проти Болгарії" ("Anchev v. Bulgaria", заява №38334/08 і 68242/16, пункт 111), і чи розроблено законодавчий механізм достатньо чітко для вирішення нагальної суспільної потреби, яку він має задовольнити пропорційним чином (наприклад, у контексті статті 3 Першого Протоколу до Конвенції рішення у справі "Жданока проти Латвії" [ВП] (Ћdanoka v. Latvia, [GC], заява №58278/00, пункти 22-28,116-136,2006 IV). Утім, щоб обмежувальний захід відповідав статті 3 Першого Протоколу до Конвенції, достатнім може бути менший рівень індивідуалізації, ніж у випадках стверджуваного порушення статей 8 і 11 Конвенції (рішення у справі "Жданока проти Латвії", пункт 115; рішення у справі "Полях та інші проти України", пункти 292-293).

94. Відповідаючи на запитання, чи відповідав застосований до заявників законодавчий механізм наведеним критеріям, розробленим практикою ЄСПЛ у справі "Полях та інші проти України", ЄСПЛ указав, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан ОСОБА_2 обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.

95. ЄСПЛ зазначив, що застосування до заявників, установлених ~law78~, заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан ОСОБА_2 був Президентом України (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункт 294).

96. ЄСПЛ підкреслив, що Уряд не зазначив про будь-який розгляд підстав для застосування таких широкомасштабних та обмежувальних заходів під час обговорення Верховною Радою України ~law79~. Навпаки, у статті 1 Закону серед принципів, які мають керувати процесом очищення, наведено "презумпцію невинуватості" та "індивідуальну відповідальність". На думку ЄСПЛ, це свідчить про певну неузгодженість між проголошеними цілями Закону та фактично оприлюдненими ним правилами (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункти 72,297).

97. У ситуації заявників у справі "Полях та інші проти України" ЄСПЛ констатував, що передбачені ~law80~ заходи могли бути застосовані навіть до державного службовця, призначеного на його посаду задовго до того, як пан ОСОБА_2 став Президентом України, лише на тій підставі, що він не пішов зі своєї посади протягом року після приходу до влади пана ОСОБА_2. Іншими словами, причиною застосування обмежувальних заходів, передбачених ~law81~, є прихід до влади пана ОСОБА_2, а не будь-яка подія, що підірвала демократичний конституційний лад, яка могла статися під час його правління та до якої могла бути причетна відповідна посадова особа. ЄСПЛ уважає, що обмежувальні заходи такої суворості не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункти 299-300).

98. Так само, на думку ЄСПЛ, немає переконливого пояснення часовим рамкам, установлених ~law82~, як основного критерію для застосування передбачених законом обмежувальних заходів. Як немає і пояснення, чому однорічний період є ключовим критерієм для застосування ~law83~ (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункти 301-302).

99. У підсумку ЄСПЛ дійшов висновку, що не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників.

100. Аналіз цього рішення ЄСПЛ та установленого у ньому порушенні статті 8 Конвенції щодо всіх заявників дозволяє дійти висновку, що застосований до заявників законодавчий механізм очищення влади (люстрації), визначений ~law84~, суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе, ратифікувавши Конвенцію, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.

101. Із наведеного й у контексті рішення ЄСПЛ у справі "Полях та інші проти України" убачається, що застосування до осіб заборон, передбачених ~law85~, може здійснюватися виключно крізь призму приписів ~law86~, тобто з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і з урахуванням відповідних принципів, зокрема верховенства права, презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності.

102. Таким чином, для застосування до особи процедури "люстрації" має бути доведено, що відповідна особа причетна до дій, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, чи таких, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини тощо.

103. Повертаючись до обставин справи, що розглядається, Суд констатує, що з обсягу встановлених судами попередніх інстанцій обставин випливає, що позивачку було звільнено на підставі ~law87~ лише за критерієм перебування на посаді першого заступника начальника Кримської митниці Міндоходів. Звільнення позивачки проведено на підставі довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі та/або трудовій книжці. При цьому встановлення фактів особистої протиправної поведінки позивачки не було метою цієї перевірки.

У свою чергу відповідач не стверджував про причетність позивачки до будь-яких порушень прав людини чи підтримання останньою антидемократичних заходів.

104. Суд уважає за необхідне зазначити, що відсутність у ~law88~ процедури та механізму, які б визначали індивідуальний підхід під час застосування встановлених ним заборон, не знімає обов'язку із суду застосовувати індивідуальний підхід при вирішенні кожного конкретного спору за критеріями правомірності та законності рішень суб'єктів владних повноважень, визначених частиною 2 статті 2 КАС України.

105. Цей обов'язок випливає із завдань адміністративного судочинства, змістом яких є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

106. Підсумовуючи наведене, Суд дійшов висновку, що наказ Міндоходів від
12.03.2015 №144-о не відповідає критеріям правомірності, наведеним у частині 2 статті 2 КАС України, зокрема винесений непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право позивачки на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції.

107. За таких обставин суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про наявність підстав для скасування спірного у цій справі наказу про звільнення позивачки та поновлення останньої на посаді із виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу, проте мотиви часткового задоволення позову підлягають зміні з урахуванням висновків, наведених Судом у цій постанові.

108. При цьому Суд указує, що скаржниками в касаційних скаргах не оскаржується зроблений судами попередніх інстанцій розрахунок суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу, що стягнута на користь позивачки, тому судові рішення в цій частині Судом не переглядались.

109. За правилами пункту 3 частини 1 статті 349 КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

110. Згідно з частинами 1 та 4 статті 351 КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020) підставою для зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

111. Таким чином, касаційні скарги МЮУ, Миколаївської митниці ДФС України та ДФС України підлягають частковому задоволенню, а оскаржувані рішення суддів попередніх інстанцій зміні у мотивувальній частині щодо мотивів часткового задоволення позову в справі.

VII. Судові витрати

112. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

113. Керуючись статтями 3, 139, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

114. Касаційні скарги Міністерства юстиції України, Державної фіскальної служби України та Миколаївської митниці Державної фіскальної служби України задовольнити частково.

115. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 травня 2018 року і постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2018 року в справі №826/6555/15 змінити щодо мотивів часткового задоволення позовних вимог, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

116. У решті рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 травня 2018 року і постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2018 року в справі №826/6555/15 залишити без змін.

117. Судові витрати не розподіляються.

118. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

119. Повний текст постанови складений 01 лютого 2021 року.

Суддя-доповідач: О. Р. Радишевська

Судді: О. В. Кашпур

С. А. Уханенко