Історія справи

Ухвала ВП ВС від 06.11.2019 року у справі №904/94/19
Ухвала КГС ВП від 12.09.2019 року у справі №904/94/19
Постанова ВП ВС від 17.03.2020 року у справі №904/94/19

УХВАЛА

10 жовтня 2019 року

м. Київ

Справа № 904/94/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

О. О. Мамалуй - головуючий, О. М. Баранець, І. Д. Кондратова

за участю секретаря судового засідання - В. В. Шпорт,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Управління соціальної політики Нікопольської міської ради

на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 22.07.2019р.

у складі колегії суддів: Т. А. Верхогляд- головуючий, Л. М. Білецька, Ю. Б.

Парусніков

та на рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 26.03.2019р.

суддя: В. І. Петрова

за позовом акціонерного товариства "Українська залізниця" в особі регіональної філії "Придніпровська залізниця" акціонерного товариства "Українська залізниця"

до Управління соціальної політики Нікопольської міської ради

про стягнення збитків за пільгове перевезення пасажирів

за участю представників учасників:

позивача: Русанова В. В.

відповідача: Устинов О. С.

ВСТАНОВИВ:

Акціонерне товариство "Українська залізниця" в особі Регіональної філії "Придніпровська залізниця" Акціонерного товариства "Українська залізниця" (далі - Залізниця, позивач) звернулося до Господарського суду Дніпропетровської області з позовною заявою до Управління соціальної політики Нікопольської міської ради (далі - відповідач) про стягнення збитків за пільгове перевезення пасажирів за 2016 рік у розмірі 4 310 446,60грн.

Позов мотивовано тим, що Залізниця є суб'єктом господарської діяльності, яка займається перевезенням та обслуговуванням пасажирів та повинна забезпечити надання пільг особам, які мають на це право згідно із законодавством, а відповідно до ст. 9 Закону України "Про залізничний транспорт" збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються залізницям за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.

Позивач зазначає, що механізм розрахунку обсягів компенсаційних виплат залізницям за пільгові перевезення окремих категорій громадян, яким таке право наст. 9 Закону України "Про залізничний транспорт", що здійснюється за рахунок коштів державного або місцевого бюджетів, а також субвенцій з державного або місцевого бюджетів, визначено постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2009 №1359 "Про затвердження Порядку розрахунку обсягів компенсаційних виплат за пільгові перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян", відповідно до якої сума недоотриманих коштів обчислюється в автоматизованому режимі під час оформлення кожного безоплатного та пільгового проїздного документа (квитка) як різниця між повною вартістю проїзду, встановленою згідно з діючими тарифами для відповідного виду сполучення, маршруту прямування, категорії проїзду та вагона, і вартістю проїзду, що сплачує пасажир відповідно до наданих пільг.

Позивач наголошує на тому, що перевезення пасажирів на пільгових умовах АТ "Українська залізниця" виконано не за власною ініціативою, а на виконання імперативних законодавчих вказівок щодо цього, як наслідок, уповноважений на те державою орган - відповідач, в силу закону має відшкодувати за рахунок бюджетних коштів понесені витрати позивачеві.

Крім того, позивач в позові вказує на віднесення даного спору до юрисдикції господарського суду, оскільки справи зі спорів за участю суб'єкта владних повноважень, якщо такі спори виникають з цивільних чи господарських правовідносин, в яких ці органи виступають на рівних засадах з іншими учасниками відповідних відносин, розглядаються на загальних підставах господарськими судами.

Позивач посилається на правову позицію викладену в постановах Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі №916/2455/17, від 10.04.2018 у справі №927/291/17.

Рішенням Господарського суду Дніпропетровської області від 26.03.2019 у справі №904/94/19, залишеним без змін постановою Центрального апеляційного господарського суду від 22.07.2019, позов задоволено, присуджено до стягнення з Управління соціальної політики Нікопольської міської ради на користь АТ "Українська залізниця" в особі Регіональної філії "Придніпровська залізниця" АТ "Українська залізниця" збитки за пільгове перевезення пасажирів у розмірі 4 310
446,60грн та 64 656,70 грн - судового збору.

Рішення мотивовано тим, що Залізниця здійснює перевезення окремих категорій громадян за пільговими тарифами відповідно до чинних законів України, які передбачають такі пільги для конкретних категорій громадян, а не за окремими угодами, а збитки залізничного транспорту від їх використання відшкодовуються залізницям за рахунок державного або місцевого бюджетів. Відсутність договору не звільняє сторін від виконання господарського зобов'язання, яке передбачене нормами чинного законодавства.

Суд зазначає, що сума недоотриманих коштів за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, витрати на перевезення яких відшкодовуються з державного або місцевих бюджетів, включається до місячної станційної звітності області, на території якої був придбаний пільговий проїзний документ (квиток), незалежно від місця проживання (навчання) пасажира.

Обслуговуючи дану категорію громадян України, Залізниця не має права відмовити їм з підстав відсутності належного фінансування для подальшого відшкодування залізницям витрат на перевезення пільгових категорій громадян.

Не погоджуючись із вказаними судовими рішеннями, Управління соціальної політики Нікопольської міської ради звернулося з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 26.03.2019 та постанову Центрального апеляційного господарського суду від 22.07.2019 у справі №904/94/19 та прийняти нове рішення, яким відмовити позивачеві в задоволенні позовних вимог.

Скарга мотивована тим, що загальний обсяг виплат з місцевих бюджетів на державну програму соціального захисту населення, яка передбачає компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян, не може перевищувати розміру затверджених субвенцій.

Відповідач наголошує на тому, що позивачем не надано доказів виділення такої субвенції, тому неможливо стягнути з місцевого бюджету міста Нікополь кошти, які повинні виділятися з Державного бюджету.

Управління соціальної політики Нікопольської міської ради зазначає, що постанова Кабінету Міністрів України за своєю суттю не є Законом України, а являє собою лише підзаконний нормативно-правовий акт, а надання пільгового проїзду залізничним транспортом відповідно до такої постанови є порушенням норм Конституції та Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії".

Крім того, відповідач вказує на те, що позивачем не надано фактичних документів, які б свідчили про доведеність заявлених сум та факту, що ці суми не включені до облікових форм, які надсилались іншим управлінням Дніпропетровської області та стягуються в судовому порядку.

Управління соціальної політики Нікопольської міської ради зазначає, що оскільки договір на 2016 рік не було укладено, позивач повинен був застосовувати ч. 1 ст. 10 Положення "Про єдиний Державний автоматизований реєстр пільговиків" та направляли на адресу відповідача форму "2-пільга", замість облікової форми.

Позивач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити без задоволення касаційну скаргу, а судові рішення - без змін.

Залізниця зазначає, що збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються залізницям за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.

Позивач посилається на п. 7 Порядку розрахунку обсягів компенсаційних виплат за пільгові перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, відповідно до якого сума недоотриманих коштів включається до місячної станційної звітності області, на території якої був придбаний пільговий проїздний документ (квиток), незалежно від місця проживання (навчання) пасажира.

Позивач наголошує на тому, що сума недоотриманих коштів, яка зазначена в наданих Управлінню соціальної політики Нікопольської міської ради облікових формах, складається з вартості пільгових квитків, оформлених в касах вокзалу станції Нікополь.

Розглядаючи вказану касаційну скаргу, колегія суддів встановила наявність підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду з огляду на таке.

Відповідно до ч. 3 ст. 302 ГПК України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об'єднаної палати передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об'єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об'єднаної палати) іншого касаційного суду.

Правові засади формування та застосування державних соціальних стандартів і нормативів, спрямованих на реалізацію, закріплених Конституцією України та законами України основних соціальних гарантій, визначено Законом України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії".

Законом України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" передбачено, що виключно законами України визначаються пільги щодо оплати житлово-комунальних, транспортних послуг і послуг зв'язку та критерії їх надання. Державні соціальні гарантії є обов'язковими для всіх державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності.

Пільгове перевезення пасажирів залізничним транспортом передбачено низкою законодавчих актів України.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 6 ст. 9 Закону України "Про залізничний транспорт" встановлено, що для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.

Обслуговуючи категорію громадян України, які мають право на пільговий проїзд залізничним транспортом, Залізниця не має права відмовити їм з підстав відсутності належного фінансування для подальшого відшкодування залізницям витрат на перевезення визначених категорій громадян.

Забезпечуючи пільгове перевезення окремих категорій громадян, держава поклала на себе обов'язок відшкодовувати за рахунок державного або місцевого бюджетів збитки, понесені залізничним транспортом.

Механізм фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, визначений Постановою Кабінету Міністрів України від
04.03.2002 №256 "Про затвердження Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету" (далі - Порядок №256).

Відповідно до п. 3 Порядку №256, головним розпорядником коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення.

Згідно з п. 5 Порядку №256, головні розпорядники коштів місцевих бюджетів щомісяця готують інформацію про фактично нараховані суми та акти звіряння розрахунків за надані послуги з підприємствами - надавачами відповідних послуг і надсилають їх фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення).

В абзац 1 п. 6 Порядку №256 зазначено, що фінансові органи районних держадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) на підставі актів звіряння, зазначених у пункті 5 цього Порядку, щомісяця готують реєстри нарахованих сум та подають їх Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, м. Києві та Севастополі.

Механізм розрахунку обсягів компенсаційних виплат залізницям за пільгові перевезення окремих категорій громадян, яким таке право наЧастиною 6 ст. 9 Закону України "Про залізничний транспорт", що здійснюються за рахунок коштів державного або місцевих бюджетів, а також субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на зазначені цілі, встановлено Постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2009 №1359 "Про затвердження порядку розрахунку обсягів компенсаційних виплат за пільгові перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян" (далі - Порядок №1359).

До пільгових перевезень залізничним транспортом (далі - пільгові перевезення) належать безоплатні перевезення або перевезення окремих категорій громадян із знижкою, встановленою законодавством (п.2 Порядку №1359).

Відповідно до п. п. 3,4 Порядку №1359 облік пільгових перевезень та визначення суми недоотриманих коштів від таких перевезень проводиться залізницями на підставі інформації автоматизованої системи керування пасажирськими перевезеннями та реєстраторів розрахункових операцій про оформлені та видані пасажирам безоплатні або пільгові проїзні документи (квитки). Сума недоотриманих коштів обчислюється в автоматизованому режимі під час оформлення кожного безоплатного та пільгового проїзного документа (квитка) як різниця між повною вартістю проїзду, встановленою згідно з діючими тарифами для відповідного виду сполучення, маршруту прямування, категорії поїзда та вагона, і вартістю проїзду, що сплачує пасажир відповідно до наданих пільг.

Пунктом 5 Порядку №1359 визначено, що інформація про оформлені та видані пасажирам безоплатні та пільгові проїзні документи (квитки) включається до місячної станційної звітності.

При цьому, відповідно до п. 7 Порядку №1359 сума недоотриманих коштів включається до місячної станційної звітності області, на території якої був придбаний пільговий проїзний документ (квиток), незалежно від місця проживання (навчання) пасажира.

Як передбачено п. 9 Порядку № 1359 на підставі місячної станційної звітності залізниці складають облікову форму про недоотримані кошти за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, витрати на перевезення яких відшкодовуються з державного або місцевих бюджетів, згідно з додатком. Для компенсації недоотриманих коштів облікова форма складається окремо для органу виконавчої влади, який є головним розпорядником бюджетних коштів, передбачених на цю мету державним бюджетом, та органу виконавчої влади, який є головним розпорядником коштів, виділених місцевим бюджетом.

Залізниці не пізніше ніж 15 числа місяця наступного звітного періоду подають відповідним головним розпорядникам коштів рахунок на суму, яка підлягає компенсації, та облікові форми (п. 10 Порядку № 1359).

Головні розпорядники коштів, передбачених на компенсаційні виплати, після надходження їх на власні рахунки у п'ятиденний строк перераховують зазначені кошти відповідній залізниці (п. 11 Порядку № 1359).

Положеннями ст. 174 Господарського кодексу України унормовано, що господарські зобов'язання можуть виникати, зокрема, безпосередньо із закону або іншого нормативно-правового акта, що регулює господарську діяльність.

Таким чином відсутність договору у даному випадку не звільняє сторін від виконання господарського зобов'язання, яке передбачене нормами чинного законодавства.

Крім того, Верховний Суд вважає, що у відносинах щодо розрахунку із Залізницею за пільгове перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, головні розпорядники державних коштів на фінансування соціальних програм виступають не як суб'єкти владних повноважень, а як боржники у зобов'язальних господарських правовідносинах.

Верховний Суд вважає, що правовідносини у цій справі не є публічно-правовими, а тому спір має розглядатися за правилами господарського судочинства.

Як вбачається з постанови Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 10.10.2018 у справі №904/9488/17 за позовом Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" в особі регіональної філії "Придніпровська залізниця" ПАТ "Українська залізниця" до Управління соціальної політики Нікопольської міської ради про відшкодування вартості пільгового перевезення пасажирів, судами розглянуто спір за правилами господарського судочинства.

Однак, постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 20.03.2019 у справі №804/7864/15 скасовано постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14.07.2015 та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07.10.2015 та ухвалено нове рішення, яким позов АТ "Українська залізниця" в особі регіональної філії "Придніпровська залізниця" АТ "Українська залізниця" до Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Марганецької міської ради про стягнення збитків за пільгове перевезення пасажирів задоволено в повному обсязі. Стягнуто з Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Марганецької міської ради на користь АТ "Українська залізниця" в особі регіональної філії "Придніпровська залізниця" АТ "Українська залізниця" компенсаційні виплати за перевезення пільгових категорій громадян. Указаний спір розглянуто судами за правилами адміністративного судочинства.

Постанова мотивована тим, що Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Марганецької міської ради, вступаючи у договірні правовідносини, діяв з метою реалізації владних управлінських функцій щодо виконання програми, спрямованої на ефективну підтримку соціально незахищених верств населення та інших малозабезпечених категорій громадян.

Крім того, відповідач не мав на меті набуття майнового блага, що є метою укладення цивільно - правового договору.

Верховний Суд у вище вказаній постанові зазначає, що ще однією характерною рисою, яка свідчить про притаманність ознак адміністративного договору про розрахунки за надані послуги по перевезенню пільгових категорій, слугує обов'язок відшкодування збитків позивачу за перевезення на пільгових тарифах відповідних категорій громадян, який відповідач може виконати лише через реалізацію своїх владних управлінських функцій, як розпорядника бюджетних коштів, що діє в межах бюджетної програми та бюджетного асигнування.

Крім того, спори щодо стягнення витрат, понесених Залізницею за перевезення залізничним транспортом пільгових категорій громадян розглянуті за правилами адміністративного судочинства у справах, зокрема: №761/25336/15-а, 761/22355/16-а, №826/8236/17, №826/8581/16.

Розгляд спорів у подібних правовідносинах судами різних юрисдикцій не гарантує дотримання принципу правової визначеності.

З огляду на викладене Суд вважає за необхідне відступити від висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у справі №804/7864/15, тому справа №904/94/19 підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Керуючись ст.ст. 234, 235, 302, 303, ГПК України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

Справу №904/94/19 разом із касаційною скаргою Управління соціальної політики Нікопольської міської ради на рішення господарського суду Дніпропетровської області від 26.03.2019 та постанову Центрального апеляційного господарського суду від 22.07.2019 у справі №904/94/19 передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Ухвала набирає законної сили негайно після її оголошення та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя О. О. Мамалуй

Суддя О. М. Баранець

Суддя І. Д. Кондратова