Історія справи

Ухвала КАС ВП від 08.01.2019 року у справі №9901/7/19

УХВАЛА

28 січня 2019 року

Київ

справа №9901/7/19

адміністративне провадження №П/9901/7/19

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Шипуліної Т.М. розглянувши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправною бездіяльності,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 27.12.2018 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, в якому просить:

визнати протиправним, нечинним повністю та скасувати рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 21.11.2018 №1860дс-18 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження за його дисциплінарною скаргою від 13.11.2018 про вчинення Генеральним прокурором України ОСОБА_2 та прокурором Одеської області ОСОБА_3 дисциплінарного проступку;

визнати протиправною бездіяльність Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів щодо нерозгляду його скарг і заяв;

зобов'язати Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів вирішити питання про відкриття дисциплінарного провадження на підставі його дисциплінарної скарги за фактами незаконних дій прокурорів.

Ухвалою Верховного Суду від 04.01.2019 ОСОБА_1 відмовлено у відкритті адміністративного провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправним, нечинним повністю та скасування рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 21.11.2018 №1860дс-18 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження та зобов'язання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів вирішити питання про відкриття дисциплінарного провадження за фактами незаконних дій прокурорів. Цією ж ухвалою позовну заяву ОСОБА_1 в частині вимог про визнання протиправною бездіяльності було залишено без руху для приведення у відповідність до приписів пункту 4 частини 5 статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України (запропоновано уточнити зміст позовних вимог щодо визнання протиправною бездіяльності суб'єкта владних повноважень із зазначенням конкретних випадків такої бездіяльності, з якими позивач пов'язує порушення свого права) та встановлено для усунення недоліків десятиденний строк з дня вручення копії ухвали.

ОСОБА_1 копію ухвали про залишення позовної заяви без руху від 04.01.2019 отримав 12.01.2019, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення № 0102924134108.

На виконання вимог ухвали про залишення позовної заяви без руху ОСОБА_1
18.01.2019 надіслав на адресу Верховного Суду заяву про уточнення позовних вимог.

В уточненій позовній заяві позивач просить визнати протиправною бездіяльність суб'єкта владних повноважень Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, яка виражалася у такому:

скаргу ОСОБА_1 від 13.11.2018 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів по матеріалу досудового розслідування, кримінального провадження, внесеного до Єдиного реєстру досудових розслідувань 20.04.2013 за №12013170490002262 по статті 366 Кримінального кодексу України "Службове підроблення" на порушення Законів і Конституції України, формальні відписки, бюрократизм і тяганину, бездіяльність, нерозгляд скарг Генеральним прокурором України ОСОБА_2, нерозгляд скарг прокурором Одеської області ОСОБА_3 про невжиття прокурорами відповідних заходів по дотриманню розумних строків, зволікання у справі - належно не розглянуто;

без розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів названої вище скарги, без витребування матеріалів досудового розслідування кримінального провадження №12013170490002262, розслідування якого зволікається з 20.04.2013 по цей час, а до прокурорів, незаконні дії і бездіяльність яких оскаржуються, відповідних заходів не вжито - у відкритті дисциплінарного провадження відмовлено;

матеріали досудового розслідування кримінального провадження №12013170490002262, розслідування якого зволікається з 20.04.2013 по цей час, документи процесуального керівництва прокурорів не витребувано, доводи скарги не перевірено;

не перевірено стан процесуального керівництва прокурорами, їх формальні відписки, факти недбалого виконання ними обов'язків, безвідповідальність, що мають місце, нерозгляд клопотань №1, №2 про проведення слідчих дій від
12.12.2012,09.04.2013, клопотання №3 від 23.04.2013, клопотання № 4 від
28.06.2013, клопотання №5 від 09.07.2013, клопотання №6 від 15.07.2013, клопотання №7 від 05.08.2013, клопотання №8 від 06.11.2013, клопотання №9 від
28.02.2014, клопотання №10 від 12.03.2014, клопотання №11 від 19.06.2014, клопотання №12 від 10.07.2014, клопотання №13 від 27.07.2014, клопотання №15 від
25.09.2014, а також клопотання про проведення слідчих дій від 7,11 і 14 грудня 2017 року, 26 лютого, 25 жовтня 2018 року, які направлялися як до слідчого Суворовського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Одеській області, так, одночасно, і до керівника Одеської місцевої прокуратури №4, але до цього часу вони не розглянуті, ніяких повідомлень, постанов не надано;

матеріли досудового розслідування кримінального провадження, внесеного до Єдиного реєстру досудових розслідувань 20.04.2013 за №12013170490002262 по статті 366 Кримінального кодексу України "Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів не витребовувались.

Суд звертає увагу, що вказані позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів Бурдейний В.П. обґрунтовує саме протиправністю прийняття Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів рішення від 21.11.2018 №1860дс-18 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження за його дисциплінарною скаргою від 13.11.2018 про вчинення Генеральним прокурором України ОСОБА_2 та прокурором Одеської області ОСОБА_3 дисциплінарного проступку.

Суд дослідив матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправною бездіяльності та дійшов висновку про відсутність підстав для відкриття провадження у справі з огляду на таке.

Згідно зі статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

У рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 Конституційний Суд України зазначив, що у своїх рішеннях він послідовно підкреслював значущість положень статті 55 Конституції України щодо захисту кожним у судовому порядку своїх прав і свобод від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів влади, посадових і службових осіб, а також стосовно неможливості відмови у правосудді.

У цьому рішенні Конституційний Суд України також вказав, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

У справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини 1 статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в рішенні від 01.12.2004 № 18-рп/2004 дав визначення поняттю "охоронюваний законом інтерес", який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права" (інтерес у вузькому розумінні цього слова). Конституційний Суд України дійшов висновку, що поняття "охоронюваний законом інтерес" у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права" має один і той же зміст.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до статті 1 Кодексу адміністративного судочинства України статті 1 Кодексу адміністративного судочинства України визначає юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, встановлює порядок здійснення судочинства в адміністративних судах.

Згідно з статті 1 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до пунктів 2, 3, 4 частини 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому пунктів 2, 3, 4 частини 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень, визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій, визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.

Згідно з частиною 4 статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України.

Згідно з пунктами 2, 3 частини 1 статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності дій чи бездіяльності, законності актів Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Згідно з абзацом 1 частини 1 статті 45 Закону України "Про прокуратуру" від
14.10.2014 №1697-VII дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.

Частиною 2 статті 45 Закону України "Про прокуратуру" встановлено, що право на звернення до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти. Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів розміщує на своєму веб-сайті рекомендований зразок дисциплінарної скарги.

Відповідно до положень частини 1 статті 46 Закону України "Про прокуратуру" секретаріат Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів у день надходження дисциплінарної скарги реєструє її та за допомогою автоматизованої системи визначає члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження.

Згідно з пунктом 1 частини 2 статті 46 Закону України "Про прокуратуру" член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів своїм вмотивованим рішенням відмовляє у відкритті дисциплінарного провадження, якщо дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора.

Згідно з частиною 1 статті 50 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення.

Таким чином, з аналізу наведених правових норм вбачається, що оскарженню у судовому порядку підлягають рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, які прийнято за результатами дисциплінарного провадження і право на таке оскарження має прокурор як суб'єкт цього дисциплінарного провадження.

Особи, за дисциплінарною скаргою яких Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів приймає рішення, не є суб'єктами дисциплінарного провадження і не наділені правом на оскарження рішень Кваліфікаційно-дисциплінарна комісії прокурорів, як за результатами дисциплінарного провадження, так і щодо вирішення питання про його відкриття.

Аналогічну правову позицію висловлено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 24.04.2018 у справі №800/435/17 (провадження №11-302заі18).

Крім того, Велика Палата Верховного Суду у постановах від 29.03.2018 у справі №9901/374/18 (П/9901/374/18, провадження №11-93заі18), від 17.10.2018 у справі №9901/591/18 (провадження №11-692заі18), з посиланням на практику Європейського суду з прав людини, який неодноразово наголошував на тому, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним (воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням), зазначила, що відсутність у національному праві регламентації права на оскарження рішень про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурора є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, що чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.

Так, особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів на таке оскарження (частина 10 статті 78 Закону України "Про прокуратуру").

Крім того, у випадку невиконання прокурором процесуальних обов'язків Кримінальний процесуальний кодекс України передбачає порядок оскарження такої бездіяльності до слідчого судді, а у випадку невиконання рішення слідчого судді передбачена кримінальна відповідальність.

Поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Таким чином, Верховний Суд дійшов висновку, що дії/бездіяльність Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, пов'язана з прийняттям рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження за дисциплінарною скаргою ОСОБА_1 відносно Генерального прокурора України ОСОБА_2 та прокурора Одеської області ОСОБА_3, не передбачають для позивача наслідків, не породжують і не припиняють його прав та обов'язків, а отже, не порушують його індивідуальні охоронювані законом права та/або інтереси у зв'язку з досудовим розслідуванням кримінального провадження №12013170490002262, які можуть бути ним захищені в порядку, передбаченому Кримінальним процесуальним кодексом України.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Зважаючи на обставини, у зв'язку з якими позивач звернувся до адміністративного суду із вказаним позовом і наведене вище правове регулювання цих правовідносин, суд вважає, що у відкритті провадження у справі слід відмовити.

Враховуючи викладене, керуючись статтями 22, 170, 243, 248, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправною бездіяльності.

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження..............

Т.М. Шипуліна,

Суддя Верховного Суду