Історія справи

Ухвала КАС ВП від 04.09.2018 року у справі №810/1750/18

УХВАЛА

03 вересня 2018 року

Київ

справа №810/1750/18

адміністративне провадження №Пз/9901/48/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Ханової Р.Ф., суддів: Бившевої Л.І., Гончарової І.А., Олендера І.Я., Шипуліної Т.М.,

розглянувши подання судді Окружного адміністративного суду міста Києва Донця В.А. про розгляд Верховним Судом як зразкової справи №810/1750/18 за позовом Державного підприємства "Адміністрація річкових портів" до Державної аудиторської служби України про визнання протиправними та скасування вимог,

УСТАНОВИЛ:

До Верховного Суду надійшло подання судді Окружного адміністративного суду міста Києва Донця В.А. про розгляд Верховним Судом адміністративної справи №810/1750/18, як зразкової.

Провадження у цій справі відкрито ухвалою судді Окружного адміністративного суду міста Києва Донця В.А. від 08 травня 2018 року, за позовом Державного підприємства "Адміністрація річкових портів" (далі - позивач) до Державної аудиторської служби України (далі - відповідач) про визнання протиправними та скасування вимог про усунення порушень, зазначених відповідачем у пунктах 1,2,6 та 8 нумерованого переліку порушень в листі від 21 лютого 2018 року №05/14-157, а також визнати протиправними та скасувати вимоги відповідача про притягнення працівників позивача, винних у вказаних порушеннях, до встановленої законом відповідальності.

В обґрунтування позовних вимог із посиланням на постанову Верховного Суду України від 10 вересня 2013 року у справі №21-237а13 зазначено, що спірні вимоги (пункти вимоги) породжують правові наслідки для позивача як суб'єкта відповідних правовідносин і, будучи незаконними, порушують права, свободи та законні інтереси позивача.

Позивач зазначає, що в результаті планової ревізії його фінансово-господарської діяльності за період з 1 січня 2013 року по 30 вересня 2017 року відповідачем складено Акт №05-21/1 від 19 січня 2018 року, висновки якого покладено в основу спірного листа-вимоги №05-14/157 від 21 лютого 2018 року.

Незаконність спірних пунктів листа-вимоги позивач доводить із посиланням на їх безпідставність, обґрунтовуючи кожен свій довід стосовно певного пункту спірного листа-вимоги з посиланням на положення законодавства, яке регулює відповідні правовідносини (по першому пункту:

щодо застосування норм зменшення витрат палива при русі автомобілів між містами і правомірності списання пального підприємством за період 2016-2017 року;

по другому пункту: щодо правильності здійснення розрахунку індексації заробітної плати працівників, через що позивачем безпідставно нараховано та сплачено заробітну плату без урахування роботи у неповний робочий час, в результаті чого зайво сплачено єдиний соціальний внесок;

по шостому пункту: щодо обліковування на балансі позивача протягом 2013-2016 років та 9 місяців 2017 року програмного забезпечення без документів, які б підтверджували авторське право і суміжні права на комп'ютерні програми, що призвело до завищення вартості активів;

по восьмому пункту: щодо недоотримання позивачем доходів від сервітуту протягом періоду з вересня 2016 року по вересень 2017 року).

Звертаючись до Верховного Суду з поданням про розгляд цієї справи як зразкової, суддя, який відкрив провадження у справі, зазначив, що ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 серпня 2018 року (суддя Донець В.А.) задоволено клопотання відповідача у справі про звернення до Верховного Суду з поданням про розгляд цієї справи як зразкової.

У цьому клопотанні представника Державної аудиторської служби України зазначалось, що в провадженні Окружного адміністративного суду міста Києва станом на липень 2018 року перебуває значна кількість справ, в яких відповідачем виступає орган державного фінансового контролю, в підтвердження чого наведено номери вісімнадцяти адміністративних справ за позовами різних суб'єктів до Державної аудиторської служби України, предметом яких є оскарження вимог останньої. З посиланням на неоднакову, на думку відповідача, у цій категорії справ практику Верховного Суду, зазначено про доцільність розгляду цієї справи верховним Судом як зразкової.

Наведені у клопотанні відповідача обґрунтування відтворено у поданні судді Окружного адміністративного суду міста Києва, в якості підстав для розгляду цієї справи як зразкової зазначено про перебування у провадженні цього суду значної кількості справ з аналогічними позовними вимогами до цього ж відповідача (справи №826/2368/18, №826/2353/18, №826/3678/18, №826/2391/18, №826/18064/17, №826/15994/17, №826/13434/17, №826/13003/17, №826/19309/16, №826/3085/16, №826/862/16, №826/13465/16, №826/20150/16, №826/18686/16, №826/19081/16, №826/19062/16, №826/19900/16 №826/7999/17).

В поданні зазначено, що в кожній з цих справ позовні вимоги обґрунтовано із посиланням на положення Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", "Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №550 від 20 квітня 2006 року, "Положення про державну фінансову інспекцію", затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №310 від 06 серпня 2014 року - щодо повноважень органів фінансового контролю, правової природи вимоги контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства, а також положень Кодексу адміністративного судочинства України в частині обраного способу захисту та повноважень суду щодо здійснення судового контролю таких вимог та межі судового контролю стосовно правомірності таких вимог.

До подання додано копії матеріалів вказаної справи (у трьох томах), які містять копії вісімнадцяти позовних заяв від різних суб'єктів до Державної аудиторської служби України (Державної фінансової інспекції України) про визнання незаконними та скасування вимог (без відміток суду про прийняття і присвоєних номерів адміністративних справ).

Зазначене надало судді, який звернувся із поданням до Верховного Суду, підстави вважати, що зазначені справи мають ознаки типових, а значна їх кількість визначає доцільність ухвалення Верховним Судом зразкового рішення для формування єдиної судової практики у вирішенні справ цієї категорії.

Вирішуючи питання про відкриття провадження у справі № 810/1750/18 як зразковій, Верховний Суд дійшов висновку про наступне.

Порядок і умови ініціювання та вирішення питання про відкриття провадження у зразковій справі наведені у статті 290 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до частини першої цієї статті, якщо у провадженні одного або декількох адміністративних судів перебувають типові адміністративні справи, кількість яких визначає доцільність ухвалення зразкового рішення, суд, який розглядає одну чи більше таких справ, може звернутися до Верховного Суду з поданням про розгляд однієї з них Верховним Судом як судом першої інстанції.

За частиною 2 статті 290 Кодексу адміністративного судочинства України у поданні про розгляд справи Верховним Судом як зразкової зазначаються підстави для розгляду її Верховним Судом за такими ознаками, у тому числі посилання на типові справи. До подання додаються матеріали справи.

Згідно з частиною 2 статті 290 Кодексу адміністративного судочинства України типові адміністративні справи - це адміністративні справи, відповідачем у яких є один і той самий суб'єкт владних повноважень (його відокремлені структурні підрозділи), спір у яких виник з аналогічних підстав, у відносинах, що регулюються одними нормами права, та у яких позивачами заявлено аналогічні вимоги.

Відповідно до пункту 22 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України зразкова адміністративна справа - це типова адміністративна справа, прийнята до провадження Верховним Судом як судом першої інстанції для постановлення зразкового рішення.

Вирішення питання про відкриття провадження у зразковій справі, відмову у відкритті провадження у зразковій справі, розгляд зразкової справи здійснюється колегією суддів Верховного Суду у складі не менше п'яти суддів (частина 3 статті 290 Кодексу адміністративного судочинства України).

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що типова адміністративна справа набуває статусу зразкової лише після прийняття Верховним Судом рішення про відкриття провадження у зразковій справі у порядку, визначеному статтею 290 Кодексу адміністративного судочинства України.

Підставою для звернення до Верховного Суду із поданням про постановлення зразкового рішення у справі № 810/1750/18 стала наявність на розгляді Окружного адміністративного суду міста Києва великої кількості справ, у яких предметом оскарження є вимоги органу фінансового контролю про усунення виявлених в ході ревізії підконтрольних суб'єктів порушень.

Як вбачається зі змісту спірної вимоги у цій справі остання (в її оскаржених пунктах) містить констатацію заподіяних збитків підприємству державного сектору, а також вимоги підконтрольній установі опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку, вказано про те, що у разі невиконання цих вимог законодавства з питань збереження і використання активів, орган державного фінансового контролю має право звернутись до суду в інтересах держави.

Правовими підставами спірного листа-вимоги зазначено положення пункту 1 частини 1 статті 8, пункту 7 частини 1 статті 10, частини 2 статті 15 закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" №2939-XII від 26 січня 1993 року, підпункту 9 пункту 4, підпункту 16 пункту 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №43 від 3 лютого 2016 року, пунктів 46,49-50,52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №550 від 20 квітня 2006 року.

Пункт перший частини першої статті 8 Закону №2939 регламентує сферу здійснення державного фінансового контролю. У ньому зазначено, що такий контроль здійснюється відповідним органом зокрема за: цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень.

Відповідно до пункту сьомого частини першої статті 10 Закону №2939 орган державного фінансового контролю наділений правом пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Зі змісту наявних у справі копій позовних заяв, посилаючись на які суддя Окружного адміністративного суду міста Києва просить Верховний Суд розглянути дану справу як зразкову, вбачається, що зміст оскаржених вимог органу державного фінансового контролю також частково стосується виявлених під час відповідного інспектування збитків, розмір яких зазначено в оскаржених пунктах спірних листів-вимог.

Обґрунтовуючи наявність підстав для відкриття провадження у зразковій справі, суддя Окружного адміністративного суду міста Києва зазначає про відсутність однакового підходу до розв'язання спорів, що виникають із окреслених правовідносин.

В аспекті наведеного треба зазначити, що інститут зразкових рішень запроваджений з метою підвищення ефективності правосуддя шляхом розвантаження судів та спрощення процедури розгляду справ. Розгляд типової як зразкової справи має відбуватись у правовідносинах, які виникли насамперед внаслідок нового чи зміненого правового регулювання у певній сфері суспільних відносин, що в свою чергу зумовлює необхідність скерування практики застосування таких змін з метою їх правильного сприйняття і реалізації.

Спірні правовідносини справ, фактичні обставини яких лягли в основу подання, не є новими у судовій правозастосовній практиці. У справах цієї категорії суд вищої інстанції - Верховний Суд України, а також Верховний Суд - раніше ухвалювали судові рішення з висновками про застосування норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини (справа №826/3350/17, провадження №К/9901/25324/18; ), зокрема, певним чином й ті, що описані у поданні, та орієнтують на однакову і правомірну їх реалізацію.

Так, у зазначених справах суд вищої інстанції (постанова Верховного Суду України у справі №2а/2570/614/2012 від 9 червня 2015 року, з посиланням на справи №21-40а14, №21-89а14; постанова Верховного Суду від 20 лютого 2018 року у справі №822/2087/17, провадження №К/9901/5402/17) зокрема вирішив щодо повноважень органів фінансового контролю, правової природи вимоги контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства, а також щодо обраного способу захисту, повноважень суду щодо здійснення судового контролю таких вимог та межі судового контролю стосовно правомірності таких вимог.

Верховний Суд України та Верховний Суд виходили з того, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги.

Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Верховний Суд, аналізуючи положення Закону №2939, розвинув далі позицію Верховного Суду України, вирішивши, що вимога органу державного фінансового контролю як акт індивідуальної дії породжує правові наслідки для суб'єкта, якому вона скерована, відтак вона є об'єктом судового контролю і повинна відповідати вимогам законодавства, що ставляться до акта індивідуальної дії.

Така позиція Верховного Суду узгоджується з висновками Верховного Суду України щодо того, що шляхом обов'язкових до виконання вимог органів державного фінансового контролю неможливо стягнути збитки, для встановлення розміру і стягнення яких передбачено окремий порядок.

Таким чином, стосовно характеру вимог органу фінансового контролю, обраного позивачами способу захисту, повноважень суду та меж судового розгляду у цій категорії справ існують чіткі і зрозумілі позиції Верховного Суду, які орієнтують суди на послідовне і однакове правозастосування.

Разом з тим, "законність" (правомірність) письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, наявність підстав для її скерування адресату, а також її відповідність решті критеріям, що містяться у частині 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Наведене означає, що для перевірки правомірності вимоги органу фінансового контролю (конкретний зміст якої залежатиме від покладених в її основу висновків контролюючого суб'єкта за результатами відповідних перевірок щодо конкретних порушень певних положень законодавства) суду належить встановити:

1. чи прийнята (сформована та скерована підконтрольному суб'єкту) вимога на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України; для цього слід встановити, чи узгоджується зміст вимоги з висновками акту відповідної ревізії (перевірки) фінансово-господарської діяльності підконтрольного суб'єкта; чи відповідає предмет ревізії (перевірки) змісту вимоги; чи повноважний орган фінансового контролю проводив ревізію (перевірку) і приймав (формулював, скеровував) відповідну вимогу; чи ревізію (перевірку) проведено щодо належного (підконтрольного) суб'єкта;

2. чи відповідає зміст вимоги (який узгоджується з висновками акта ревізії (перевірки) положенням чинного законодавства сутнісно, тобто чи є законні підстави для пред'явлення вимоги; останнє встановлюється судом шляхом правової оцінки встановлених у кожній конкретній справі обставин, аналізу відповідного законодавства (як застосованого органом державного фінансового контролю, так і того, яке підлягає застосуванню у спірних правовідносинах).

Отже, у розумінні положень пунктів 21, 22 частини 1 статті 4, статті 290 Кодексу адміністративного судочинства України обставини адміністративної справи №810/1750/18 за позовом Державного підприємства "Адміністрація річкових портів" до Державної аудиторської служби України про визнання протиправними та скасування вимог не містять ознак та критеріїв для визнання і розгляду її як зразкової.

Керуючись статтями 4, 241, 248, 290 Кодексу адміністративного судочинства України,

УХВАЛИВ:

У відкритті провадження у зразковій справі №810/1750/18 за позовом Державного підприємства "Адміністрація річкових портів" до Державної аудиторської служби України про визнання протиправними та скасування вимог - за поданням судді Окружного адміністративного суду міста Києва Донця В.А. - відмовити.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Р.Ф.Ханова

Л.І.Бившева

І.А. Гончарова

І.Я. Олендер

Т.М. Шипуліна

ф