Історія справи

Ухвала КАС ВП від 14.08.2019 року у справі №9901/427/19

УХВАЛА

29 січня 2020 року

Київ

справа №9901/427/19

адміністративне провадження №П/9901/427/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючої судді - Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів - Дашутіна І. В., Єресько Л. О., Жука А. В., Мартинюк Н. М.,

за участю:

секретаря судового засідання Кравченко Р. О.,

представника позивача Кондратенко О. В.,

представника відповідача Гуцала Д. С.,

третьої особи ОСОБА_1,

представника третьої особи ОСОБА_1 - Кунянського С. М.,

третя особа ОСОБА_2 - не з'явився,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження клопотання третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача ОСОБА_1, про закриття провадження у справі за позовом Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: ОСОБА_1, ОСОБА_2, про визнання протиправними та скасування Указів Президента України,

ВСТАНОВИВ:

Суть спору

08.08.2019 Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення звернулася до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовною заявою до Президента України Зеленського В. О., треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: ОСОБА_1, ОСОБА_2, в якій просила визнати протиправними та скасувати Укази Президента України від 04.05.2019 № 186/2019 "Про звільнення ОСОБА_2 з посади члена Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення" та від 04.05.2019 № 187/2019 "Про призначення ОСОБА_1 членом Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення".

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що повноваження члена Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (далі - Національна рада) ОСОБА_2, який був призначений Президентом України, не були припинені у порядку, встановленому Законом України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення", тому видання Указу Президента України від 04.05.2019 № 187/2019 "Про призначення ОСОБА_1 членом Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення" є передчасним та таким, що не відповідає положенням чинного законодавства України.

Також позивач зазначає, що 09.07.2019 було видано Указ Президента України № 503/2019 про призначення ОСОБА_3 членом Національної ради. Вказане призначення відбулось після звільнення ОСОБА_2 з посади члена Національної ради у зв'язку із закінченням строку його повноважень на цій посаді згідно Указу Президента України від 09.07.2019 № 510/2019. Таким чином, новопризначений член Національної ради ОСОБА_3 був призначений замість ОСОБА_2, якого в свою чергу було звільнено згідно оспорюваного Указу Президента України від 04.05.2019 № 186/2019 і замість якого 04.05.2019 оспорюваним Указом Президента України № 187/2019 було призначено ОСОБА_1.

На думку позивача, вказана ситуація ставить під сумнів можливу легітимність діяльності ОСОБА_3 як члена Національної ради в цілому, а також надасть підстави для оскарження рішень Національної ради, у прийнятті яких приймав (та прийматиме) участь ОСОБА_3.

Крім того, позивач зазначає, що звільнення ОСОБА_2 та призначення ОСОБА_1 відбулося у вихідний день (04.05.2019), що є порушенням чинного законодавства.

Разом з тим, позивач зазначає, що оскільки 04.05.2019 вихідний день, ОСОБА_1 повинен був приступити до виконання своїх повноважень не пізніше 06.05.2019 (перший робочий день після призначення на посаду). Але 06.05.2019 ОСОБА_1 подав заяву про прийняття його на посаду члена Національної ради, починаючи з
10.05.2019. Заяву адресовано на ім'я Голови Національної ради ОСОБА_2, який станом на 06.05.2019 вже не був ні членом Національної ради, ні Головою Національної ради. Таким чином, ОСОБА_2 не мав права підписувати наказ про своє власне звільнення після фактичного звільнення його Президентом України. Також, зазначає, що 08.05.2019 ОСОБА_1 було звільнено з посади керівника департаменту підготовки інформаційних матеріалів про діяльність Президента України та підтримки офіційного сайту Президента України Головного Департаменту інформаційної політики. Отже, з 04.05.2019 до 08.05.2019 ОСОБА_1, вже перебуваючи у статусі члена Національної ради, одночасно обіймав посаду в Адміністрації Президента України, що є порушенням вимог частини 4 статті 7 Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення". Наказ від 08.05.2019 про призначення ОСОБА_1 на посаду члена Національної ради було підписано заступником Голови Національної ради Фещук У. Ю., яка не мала на це повноважень. Крім того, позивач зазначає, що необґрунтоване формулювання підстав звільнення з посади та прийняття на посаду призвело до того, що ОСОБА_1 уникнув проходження спеціальної перевірки, передбаченої статтями 56, 57 Закону України "Про запобігання корупції".

Ухвалою Касаційного адміністративного суду від 13.08.2019 відкрито провадження в цій адміністративній справі та призначено справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження колегією суддів у складі п'яти суддів у судовому засіданні з викликом сторін. Тією ж ухвалою суд встановив сторонам строки для подання відзиву, відповіді на відзив, пояснень та заперечень по суті справи.

Відповідач подав відзив на позову заяву, в якому позов визнав у повному обсязі, посилаючись на те, що у відповідності з оскаржуваними Указами Президента України для ОСОБА_2 04.05.2019 був останнім днем виконання своїх повноважень як члена Національної ради, а для ОСОБА_1 - першим. Зазначене створило ситуацію, коли протягом 04.05.2019 призначених Президентом України членів Національної ради було не чотири, як це передбачено статтею 4 Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення", а п'ять. ОСОБА_1 повинен був приступити до виконання своїх повноважень члена Національної ради не пізніше
06.05.2019. Крім того, вже перебуваючи у статусі члена Національної ради, ОСОБА_1 одночасно обіймав посаду керівника департаменту в Адміністрації Президента України, з якої був звільнений лише 08.05.2019, що є порушенням зазначеної вище норми Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення". Окрім цього, відповідач звертає увагу на те, що Указом Президента України від 04.05.2019 № 186/2019 було достроково припинено повноваження ОСОБА_2, проте рішення про дострокове припинення повноважень члена Національної ради приймає Національна рада. Отже, видаючи Указ від 04.05.2019 № 186/2019 Президент України порушив вимоги Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення". Відповідач зазначає, що Президент України може прийняти рішення про дострокове припинення повноважень члена Національної ради. Водночас, згідно з Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" таке рішення може бути прийнято Президентом України виключно у випадку, передбаченому пунктом 9 частини 1 статті 8 Закону (за ініціативою суб'єкта призначення за результатами розгляду звіту).

Третя особа ОСОБА_1 надав до суду заперечення проти визнання позову відповідачем, в якому зазначив, що визнання позову відповідачем суперечить закону, оскільки оспорювані Укази скасовані Указами Президента України від
24.05.2019 № 322/2019 та № 323/2019. Крім того, зазначає, що визнання позову порушує права та інтереси його як третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, оскільки між ним та позивачем виникли трудові відносини.

Також ОСОБА_1 подав до суду клопотання про залишення позову без розгляду.

Клопотання мотивовані тим, що позовну заяву підписано особою, яка не мала права її підписувати, що є підставою для залишення позову без розгляду відповідно до пункту 2 частини 1 статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). На думку третьої особи, позов у цій справі є штучним та поданим з метою зупинення провадження у справі № 9901/286/19 за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправними та скасування Указів Президента України від 24.05.2019 № 322/2019 та № 323/2019. Наголошує на тому, що подання позову за відсутності предмета спору, а також наявність ознак штучності цього спору, свідчить про зловживання процесуальними правами з боку позивача, що є підставою для залишення позову без розгляду або його повернення. Також вважає, що позивачем пропущений строк звернення до суду з цим позовом.

Крім того, ОСОБА_1 подав до суду клопотання про закриття провадження у справі.

Клопотання мотивовано тим, що у цій справі відсутній предмет спору, оскільки позивач оскаржує акти Президента України, які скасовані самим Президентом.

Відтак, між сторонами немає юридичного спору, що є підставою для закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України.

Разом з тим, зазначає, що Національна рада є суб'єктом владних повноважень, яка в силу частини 4 статті 5 КАС України має право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. У той же час ані Конституція, ані закони України не встановлюють право на звернення Національної ради до адміністративного суду із позовами про оскарження актів Президента України щодо призначення/звільнення членів Національної ради.

У судовому засіданні, відповідно до встановленого статтями 160, 210, 211, 238, 240 КАС України порядку розгляду клопотань та заяв, представник позивача щодо заявленого клопотання про закриття провадження у справі заперечував, просив задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Представник відповідача також заперечував щодо заявленого клопотання про закриття провадження у справі.

Третя особа ОСОБА_1 та його представник - Кунянський С. М. у судовому засіданні просили закрити провадження у справі, з врахуванням додаткових пояснень, поданих до суду 28.11.2019.

Установлені судами фактичні обставини справи

Указом Президента України від 04.05.2019 № 186/2019 звільнено ОСОБА_2 з посади члена Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення.

Указом Президента України від 04.05.2019 № 187/2019 призначено ОСОБА_1 членом Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення.

Указом Президента України від 09.07.2019 № 510/2019 звільнено ОСОБА_2 з посади члена Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення у зв'язку із закінченням строку повноважень.

Указом Президента України від 09.07.2019 № 203/2019 призначено ОСОБА_3 членом Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення.

Не погодившись з Указами Президента України від 04.05.2019 № 186/2019 та № 187/2019 позивач звернувся з цим позовом до суду.

Нормативне регулювання

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Відповідно до частини 3 статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина 1 статті 2 КАС України).

У пункті 8 частини 1 статті 4 КАС зазначено, що позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Відповідно до пункту 18 частини 1 статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини 1 статті 4 КАС України).

Відповідно до частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому частини 1 статті 5 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

За приписами пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.

Згідно із частиною 4 статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої).

Відповідно до частин 2 та 3 статті 266 КАС України адміністративні справи, зазначені у пунктах 1-3 частини першої цієї статті, розглядаються у порядку спрощеного позовного провадження Верховним Судом у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж з п'яти суддів. У разі відкриття провадження в адміністративних справах, визначених частиною другою цієї статті, щодо оскарження нормативно-правових актів Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, застосовуються правила, визначені частин 2 та 3 статті 266 КАС України, з особливостями, визначеними цією статтею.

Відповідно до частини 4 статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду адміністративних справ, визначених частиною другою цієї статті, може: 1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині; 2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправними, зобов'язати Верховну Раду України, Президента України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені частини 4 статті 266 КАС України.

Частиною 2 статті 264 КАС України визначено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Позиція Верховного Суду

Заслухавши думку інших учасників справи щодо заявленого клопотання про закриття провадження у справі, суд дійшов таких висновків.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

У пункті 53 рішення від 08.04.2010 у справі "Меньшакова проти України" Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28.05.1985 у справі "Ашинґдейн проти Сполученого Королівства" (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

Щодо конституційного права особи на захист від порушень з боку органів державної влади, то офіційне тлумачення положень частини 2 статті 55 Конституції України міститься, зокрема, у рішенні Конституційного Суду України від
14.12.2011 № 19-рп/2011. У цьому рішенні Конституційний Суд України, серед іншого, відзначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України).

Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Також зазначено про те, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин 1 , 2 статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Щодо порушеного права, за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". При цьому з приводу останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним".

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Як слідує зі змісту позовної заяви, Національна рада оскаржує Указ Президента України, яким звільнено члена Національної ради ОСОБА_2 та Указ Президента України, яким призначено членом Національної ради ОСОБА_1. На думку позивача, ці Укази не відповідають вимогам законодавства, зокрема Конституції України, Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення". 09.07.2019 року видано Указ Президента України № 503/2019 про призначення на вакантну посаду члена Національної ради, з приводу якої видавались оспорювані Укази, ОСОБА_3. З огляду на ймовірну невідповідність вимогам Закону оспорюваних Указів, позивач ставить під сумнів можливу легітимність діяльності ОСОБА_3 як члена Національної Ради, так і діяльність Національної Ради в цілому, а також переконує, що такі обставини дадуть підстави для оскарження рішень Національної Ради, у прийнятті яких приймав (та прийматиме) участь ОСОБА_3.

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

Пунктом 18 частини 1 статті 4 КАС України визначено, що нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

В свою чергу поняття індивідуального акту наведено у пункті 19 частини першої статті 4 цього ж Кодексу, згідно якого це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, натомість акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв'язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

З огляду на наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки та властивості нормативно-правового й індивідуального актів, колегія суддів доходить висновку, що оскаржувані Укази є актами індивідуальної дії, оскільки: видані Президентом України в результаті застосування вказаних у преамбулі до Указів норм права - пункту 13 частини 1 статті 106 Конституції України, статей 4, 6 Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення"; не містять загальнообов'язкових правил поведінки, а передбачають індивідуалізовані приписи щодо звільнення з посади ОСОБА_2 та призначення на посаду ОСОБА_1; адресовані виключно ОСОБА_2 та ОСОБА_1; не регулюють певний вид суспільних відносин, а спрямовані на припинення та виникнення конкретних правовідносин між Адміністрацією Президента України і ОСОБА_2 та ОСОБА_1; не розраховані на багаторазове застосування, а вичерпують свою дію після звільнення та призначення на посаду.

Враховуючи наведене, право на оскарження індивідуального акта суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах із суб'єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах. Оскільки Національна рада не є учасником (суб'єктом) правовідносин щодо звільнення ОСОБА_2 з посади члена Національної ради та призначення ОСОБА_1 членом Національної ради, то такі Укази не породжують для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

Аналогічний правовий висновок висловлено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема у постановах від 14.03.2018 у справі № 9901/22/17, від 06.06.2018 у справі № 800/489/17, від 12.06.2018 у справі № 800/587/17, від 16.10.2018 у справі № 9901/415/18, від 09.04.2019 у справі № 9901/611/18, від 21.08.2019 у справі № 9901/283/19 та від 18.09.2019 у справі № 9901/284/19.

Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21.12.2010 у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").

Верховний Суд зазначає, що законодавчі обмеження щодо можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб'єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов'язки. Одним із завдань таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів. Це досягається законодавчо встановленими обмеженнями, які є пропорційними переслідуваній меті.

Поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства", слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Оскільки розгляд цього спору (за позовом Національної ради до Президента України про оскарження актів індивідуального характеру) перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз'яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення немає.

Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах викладено у низці постанов Великої Палати Верховного Суду, зокрема від 10.05.2018 у справі № П/9901/385/18 та від 17.10.2018 у справі № 9901/591/18.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

За правилами частини 1 статті 239 КАС України, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої частини 1 статті 239 КАС України, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Враховуючи наведене, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для задоволення клопотання ОСОБА_1 про закриття провадження у адміністративній справі.

Разом з тим, Суд звертає увагу, що норма частини 1 статті 239 КАС України може застосовуватись судами не лише у випадку порушення позивачем правил предметної юрисдикції, а й у випадку, коли для вирішення спору встановлено інший (не судовий) порядок.

За правилами статті 139 КАС України, враховуючи результати судового розгляду справи, понесені позивачем витрати за подання цього позову відшкодуванню не підлягають.

Керуючись статтями 139, 238, 239, 243, 248, 250, 256, 264, 266, 295 КАС України, Суд

УХВАЛИВ:

Клопотання ОСОБА_1 про закриття провадження у справі - задовольнити.

Провадження в адміністративній справі № П/9901/427/19 за позовом Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: ОСОБА_1, ОСОБА_2, про визнання протиправними та скасування Указів Президента України - закрити.

Ухвала суду може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня складення повного судового рішення та набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 256 КАС України....................................................................

Ж. М. Мельник-Томенко І. В. Дашутін,

Л. О. Єресько

А. В. Жук

Н. М. Мартинюк

Судді Верховного Суду