Історія справи

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

6 лютого 2019 року

м. Київ

Справа № 818/929/17

Провадження № 11-1311апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О.Б.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_3 до тимчасово виконуючого обов'язки начальника Лебединського відділення поліції Головного управління Національної поліції в Сумській області Хобота Михайла Вікторовича (далі - Лебединське відділення поліції, Управління Нацполіції відповідно), Управління Нацполіції про визнання бездіяльності неправомірною та зобов'язання вчинити дії

за касаційною скаргою ОСОБА_3 на ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року (судді Макаренко Я. М., Шевцова Н. В., Мінаєва О. М.),

УСТАНОВИЛА:

29 серпня 2017 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просив:

- визнати неправомірною бездіяльність тимчасово виконуючого обов'язки начальника Лебединського відділення поліції ХоботаМ.В., яка полягає в ненаданні інформації на питання, викладене у пункті 2 заяви позивача від 16 травня 2017 року № 215, та зобов'язати відповідача надати відповідь на це питання;

- визнати неправомірною бездіяльність тимчасово виконуючого обов'язки начальника Лебединського відділення поліції Хобота М.В. щодо невиконання вимог ОСОБА_3, викладених у пункті 3 його заяви від 16 травня 2017 року № 215.

Сумський окружний адміністративний суд постановою від 15 серпня 2017 року позов задовольнив.

Харківський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 13 грудня 2017 року постанову суду першої інстанції скасував та закрив провадження в адміністративній справі на підставі чинного на той час пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те , що оскаржувана позивачем бездіяльність відповідачів пов'язана з виконанням обов'язків у рамках кримінального провадження, а тому питання, що є предметом позову, регламентуються Кримінальним процесуальним кодексом України (далі - КПК) і мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства, а отже,юрисдикція адміністративного суду на спірні правовідносини не поширюється.

Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_3 подавкасаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу апеляційного суду про закриття провадження у справі та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

Скаржник вважає помилковими висновок суду про те, що спір у цій справі належить розглядати в порядку кримінального, а не адміністративного судочинства, оскільки його предметом є бездіяльність відповідача щодо розгляду звернення, яку позивач оскаржує з мотивів порушення суб'єктом владних повноважень положень Закону України від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР).

У відзиві на касаційну скаргу Управління Нацполіціївказує на те,що законність процесуальних актів, дій чи бездіяльності, вчинених при здійсненні процесуальних повноважень, не може перевірятися за межами передбаченого законом процесуального контролю. Отже, спори, які стосуються перевірки правомірності дій (рішень) правоохоронних органів, вчинених (прийнятих) при досудовому розслідуванні, не відносяться до юрисдикції адміністративних судів. Тому, на переконання відповідача, касаційна скарга ОСОБА_3 не підлягає задоволенню, а ухвала Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального та матеріального права.

ОСОБА_3 подав відповідь на відзив Управління Нацполіції, у якому навів аналогічні викладеним у скарзі доводи щодо помилковості судового рішення про закриття провадження у справі.

У ході розгляду справи суди встановили такі її обставини.

ОСОБА_3 звернувся до начальника Лебединського відділення поліції ЦуріковаО.М. із заявою від 16 травня 2017 року № 215, у якій заявляв вимоги:

1) внести до Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі - ЄРДР) відомості про кримінальне правопорушення за статтями 190, 364 та 366 Кримінального кодексу України (далі - КК) по факту шахрайства, службового підроблення та зловживання службовим становищем, вчинених працівниками Лебединського цеху обслуговування споживачів ПАТ «Укрпошта» та Сумської дирекції ПАТ «Укрпошта»;

2) якщо до внесення зазначених відомостей в ЄРДР буде проведена будь-яка перевірка з цього приводу, назвати осіб, які ініціювали та виконали цю перевірку, а також вказати закони, якими вони керувались при проведенні перевірки;

3) якщо Лебединське відділення поліції все ж таки буде проводити перевірку без внесення відомостей до ЄРДР, залучити заявника до цієї перевірки.

За результатом розгляду вказаної заяви, листом від 26 травня 2017 року № 7491 за підписом тимчасово виконуючого обов'язки начальника Лебединського відділення поліції ХоботаМ.В. ОСОБА_3 повідомлено про те, що було проведено перевірку, в ході якої встановлено відсутність ознак кримінальних правопорушень, та про неможливість внесення відомостей до ЄРДР.

ОСОБА_3, вважаючи, що йому надано неналежну відповідь на його заяву, звернувся до адміністративного суду з цим позовом.

Перевіряючив межах, установлених статтею 341 КАС, наведені в касаційній скарзі, відзиві на неї на відповіді на відзив доводи, Велика Палата Верховного Суду керується таким.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Стаття 2 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду та постановлення оскаржуваної ухвали) завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Згідно із частиною першою статті 6 КАС (у згаданій редакції) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

За визначенням, наведеним у пункті 1 частини першої статті 3 КАС, справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

За правилами частини першої статті 17 КАС (у відповідній редакції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).

Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 КАС у чинній редакції, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Згідно зі статтею 5 Закону України від 2 жовтня 1992 року № 2657-XII «Про інформацію» кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.

Положеннями частини першої статті 1 Закону № 393/96-ВР передбачено право громадян України на звернення до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

За визначенням статті 3 цього Закону заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності.

Звернення, оформлені належним чином і подані в установленому порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду; якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об'єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п'яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення; у разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз'ясненнями (стаття 7 вказаного Закону).

За приписами статей 15 та 18 Закону № 393/96-ВР органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань). Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов'язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.

Громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, засобів масової інформації, посадових осіб, має право: особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, та брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви; бути присутнім при розгляді заяви чи скарги; одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги.

Статтею 19 Закону № 393/96-ВР передбачено, що органи державної влади зобов'язані, зокрема: об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; у разі прийняття рішення про обмеження доступу громадянина до відповідної інформації при розгляді заяви чи скарги скласти про це мотивовану постанову; на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення; у разі визнання заяви чи скарги необґрунтованою роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення.

Аналізуючи зміст наведених вище правових норм у контексті вирішення питання юрисдикційної належності тих вимог, які ставить перед судом позивач, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що оскільки у заяві від 16 травня 2017 року № 215, крім повідомлення про вчинення кримінального правопорушення, ОСОБА_3 просив розглянути питання, зазначені у пунктах 2, 3 заяви (назвати осіб, які ініціювали й виконали перевірку за його заявою, зазначити норми законів, якими працівники Лебединського відділення поліції керувалися під час проведення перевірки, та залучити позивача до цієї перевірки), указані вимоги у розумінні статті 3 Закону № 393/96-ВР підпадають під дію цього Закону.

Отже, спір у цій справі в частині позовних вимог про визнання неправомірною бездіяльності відповідача як суб'єкта владних повноважень при здійсненні ним управлінських функцій, а саме щодо ненадання у порядку Закону № 393/96-ВР відповіді на окремі питання (пункт 2) заяви ОСОБА_3 від 16 травня 2017 року № 215, зобов'язання надати таку відповідь, а також невиконання вимоги, вказаної у пункті 3 цієї заяви, підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до пунктів 2, 3 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право: скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду; змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

За правилами частин першої і четвертої статті 351 КАС підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Оскільки викладені в оскаржуваній ухвалі суду апеляційної інстанції висновки про непоширення юрисдикції адміністративного суду на позовні вимоги ОСОБА_3 ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального та процесуального права, касаційна скарга підлягає задоволенню, ухвала Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року - скасуванню, а справа - направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Щодо вимог скаржника про залишення в силі рішення суду першої інстанції ВеликаПалата Верховного Суду, зважаючи на положення частини першої статті 328 КАС, вважає за необхідне вказати на неможливість касаційного перегляду в цьому провадженні рішення суду першої інстанції, апеляційного перегляду якого не відбулося.

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судові рішення та не ухвалює нове, а лише направляє справу для її апеляційного перегляду, розподіл судових витрат не здійснюється.

Ураховуючи наведене та керуючись статтями 345, 349, 351, 356, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково.

2. Ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року скасувати, а справу направити до Другого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О.Б. Прокопенко Судді: Н.О. Антонюк Л.М. Лобойко С.В. БакулінаН.П. Лященко В.В. БританчукЛ.І. Рогач Д.А. ГудимаІ.В. Саприкіна В.І. ДанішевськаО.М. Ситнік О.С. ЗолотніковВ.Ю. Уркевич О.Р. КібенкоО.Г. Яновська В.С. Князєв