Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"16" червня 2016 р. м. Київ К/800/45283/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Шведа Е.Ю.,

суддів: Горбатюка С.А.,

Мороз Л.Л.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за

касаційною скаргою Кам'янка-Бузької районної державної лабораторії ветеринарної медицини Головного управління ветеринарної медицини у Львівській області

на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 13 березня 2015 року

та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2015 року

у справі № 813/8297/14

за позовом Кам'янка-Бузької районної державної лабораторії ветеринарної медицини Головного управління ветеринарної медицини у Львівській області

до Державної фінансової інспекції у Львівській області

про визнання протиправною та скасування вимоги,

встановив:

Кам'янка-Бузька районна державна лабораторія ветеринарної медицини Головного управління ветеринарної медицини у Львівській області (далі - Лабораторія) звернулось до суду з позовом до Державної фінансової інспекції у Львівській області (далі - Інспекція), в якому просила визнати протиправним та скасувати вимоги Жовківської міжрайонної державної фінансової інспекції, зазначені у Листі-вимозі «Про пред'явлення обов'язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства» № 28-15/715 від 27 серпня 2014 року, а саме:

- вимогу стосовно стягнення з осіб, винних у безпідставних виплатах коштів на суму 32,46 тис. грн. шкоди у порядку та розмірі встановленому ст.ст. 130-136 Кодексу законів про працю України, проведення донарахування та виплати працівникам Лабораторії заробітної плати у сумі 63,61 тис. гривень (абз. 6-7 стор. 3 Листа-вимоги Жовківської міжрайонної державної фінансової інспекції № 28-15/715 від 27 серпня 2014 року);

- вимогу щодо відшкодування незаконних видатків в сумі 28,3 тис. грн. ( в тому числі шляхом повернення коштів до державного бюджету), в іншому випадку стягнення з винних осіб шкоди у порядку та розмірі, встановленому статтями 130-136 Кодексу законів про працю України (абз. 9 стор. 2 Листа Жовківської міжрайонної державної фінансової інспекції № 28-15/715 від 27 серпня 2014 року).

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 13 березня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2015 року, позов задоволено частково, визнано протиправною та скасовано вимогу Інспекції № 28-15/715 від 27 серпня 2014 року «Про пред'явлення обов'язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства» в частині встановленого порушення вимог ст. 51 Кодексу Законів про працю України та пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку виробництв, цехів, професій і посад із шкідливими умовами праці, робота в яких дає право на скорочену тривалість робочого тижня» у вигляді невідповідності оплати праці фактично відпрацьованому часу в період 2009-2012 років, січня-травня 2014 року та стягнення з осіб, винних у безпідставних виплатах коштів, відповідних сум. В решті позовних вимог відмовлено.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, неповноту з'ясування обставин, які мають значення для справи, просить рішення судів скасувати, ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги повністю. Касаційна скарга мотивована тим, що пред'явлені відповідачем обов'язкові до виконання вимоги не відповідають закону, тому підлягають скасуванню.

В запереченнях, що надійшли на адресу суду, відповідач вважає касаційну скаргу необґрунтованою, тому просить залишити її без задоволення, рішення судів - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступних висновків.

Судами встановлено, зокрема, на виконання п. 2.17 Плану контрольно-ревізійної роботи Інспекції на ІІ квартал 2014 року та на підставі направлення на проведення ревізії № 128 від 02 червня 2014 року, виданого начальником Жовківської міжрайонної ДФІ, головним державним фінансовим інспектором сектору інспектування у Камянка-Бузькому районі начальником Жовківської міжрайонної ДФІ Вашківським А.С. було проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Лабораторії за період з 01 жовтня 2008 року по 31 травня 2014 року.

За результатами проведення вказаної ревізії, відповідачем складено відповідний акт від 25 липня 2014 року № 28-38/82, на підставі висновків якого, відповідно до п. 7 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» начальнику Лабораторії Ткачуку П.П. направлено на адресу лист № 28-15/715 від 27 серпня 2014 року «Про пред'явлення обов'язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства» і встановлено термін подання інформації про їх виконання до 29 вересня 2014 року.

Відповідно до вказаного листа ревізією встановлено недоотримання доходів Лабораторії від надання платних послуг та проведення витрат з порушенням законодавства крім того, виявлено інші фінансові порушення, а також недоотримання фінансових ресурсів фізичними особами.

Для усунення виявлених порушень спірними пунктами листа вимагається:

- забезпечити відшкодування незаконних видатків в сумі 28,3 тис. грн. (в тому числі шляхом повернення коштів до державного бюджету). В іншому випадку стягнути з винних осіб шкоду у порядку та розмірі, встановленому статтями 130-136 КЗпП України.

- стягнути з осіб, винних у безпідставних виплатах коштів на суму 32,46 тис. грн. шкоду у порядку та розмірі встановленому ст.ст. 130-136 КЗпП України. Провести донарахування та виплатити працівникам заробітну плату у сумі 63,61 тис. гривень.

- посилити контроль за правильністю нарахування заробітної плати працівникам Лабораторії та не допускати подібних порушень в подальшому.

Позивач, не погодившись з наведеними пунктами письмової вимоги про усунення виявлених в ході ревізії порушень, звернувся до суду з даним позовом про її скасування в спірній частині.

Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з незаконності вимоги органу державного фінансового контролю в частині встановленого порушення вимог ст. 51 Кодексу Законів про працю України та пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку виробництв, цехів, професій і посад із шкідливими умовами праці, робота в яких дає право на скорочену тривалість робочого тижня» у вигляді невідповідності оплати праці фактично відпрацьованому часу в період 2009-2012 років, січня-травня 2014 року та стягнення з осіб, винних у безпідставних виплатах коштів, відповідних сум.

Суд касаційної інстанції не погоджується з наведеними висновками судів, з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (далі - Положення про Держфінінспекцію), зазначена інспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів <…> (п.п. 4 п. 4 Положення про Держфінінспекцію).

Згідно з п. 6 Положення про Держфінінспекцію Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням про Держфінінспекцію встановлено, що у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями п. 7 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», згідно з якими органу державного фінансового контролю (органу контрольно-ревізійної служби) надається право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедура проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання регулюється Порядком проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. N 550 (далі - Порядок проведення інспектування).

Відповідно до п. 2 Порядку проведення інспектування, інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

П.п. 45, 46 Порядку проведення інспектування передбачено, що у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно з п. 50 Порядку проведення інспектування за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.

Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Наведена правова позиція викладена, зокрема, в постановах Верховного Суду України від 15 квітня 2014 року № 21-63а14, 20 січня 2015 року у справі № 21-603а14, 27 січня 2015 року у справі № 21-436а14, 21 квітня 2015 року у справі № 21-96а15, висновки яких мають враховуватися іншими судами загальної юрисдикції, відповідно до ст. 2442 КАС України.

З урахування викладеного, суд касаційної інстанції зазначає, що органи державного фінансового контролю мають право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

В даній справі відповідачем пред'явлено вимогу про усунення порушень, виявлених ревізією фінансово-господарської діяльності Лабораторії. При цьому оскаржувані пункти вимоги органу державного фінансового контролю вказують на виявлені збитки, їхній розмір та зобов'язання позивача вжити заходів щодо повернення цих коштів.

Зважаючи на те, що такі пункти вимоги органу державного фінансового контролю не є обов'язковими до виконання для підконтрольної установи та виконуються нею добровільно, однак все ж можуть бути зазначені у ній, спірні пункти вимоги Інспекції, викладені в листі від 27 серпня 2014 року № 28-15/715 не суперечать вимогам закону, тому не підлягають скасуванню.

Вимога органу державного фінансового контролю посилити контроль за правильністю нарахування заробітної плати працівникам Лабораторії та не допускати подібних порушень в подальшому не створює негативних наслідків для підконтрольної установи, відтак не може бути нею оскаржена, оскільки захисту підлягає виключно порушене право відповідно до ст.ст. 2, 6 КАС України. Відтак, в задоволенні позову про скасування вказаної вимоги слід відмовити.

З урахуванням допущених судами порушень норм матеріального права, задля ухвалення законного рішення в даній справі суд касаційної інстанції вважає за необхідне вийти за межі доводів касаційної скарги відповідно до ч. 2 ст. 220 КАС України.

Судами першої та апеляційної інстанцій обставини справи встановлено повно, але неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень.

Відповідно до статті 229 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

За таких обставин, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, з ухваленням нового судового рішення про відмову в задоволенні позову.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

п о с т а н о в и в:

Касаційну скаргу Кам'янка-Бузької районної державної лабораторії ветеринарної медицини Головного управління ветеринарної медицини у Львівській області задовольнити частково.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 13 березня 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2015 року скасувати.

Ухвалити нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити.

набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: