Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"15" грудня 2015 р. м. Київ К/800/30067/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Іваненко Я.Л., Мойсюка М.І., Тракало В.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Генеральної прокуратури України, прокуратури Івано-Франківської області про визнання дій та бездіяльності незаконними, зобов'язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою прокуратури Івано-Франківської області на постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 5 квітня 2011 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2014 року, -

у с т а н о в и л а :

У березні 2011 року ОСОБА_4 звернувся з позовом до Генеральної прокуратури України (далі - ГПУ), прокуратури Івано-Франківської області (далі - обласна прокуратура) в якому просив визнати протиправними дії та зобов'язати відповідачів надати інформацію за його запитом від 17 грудня 2010 року (далі - інформаційний запит, запит) і відповідь на звернення від тієї ж дати.

В обґрунтування своїх вимог зазначав, що ГПУ не розглянула його інформаційний запит у відповідності до вимог чинного законодавства, не надала запитувану ним інформацію, не розглянула належним чином його звернення, чим порушила Конституцію України та вимоги Законів України від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян», від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації», від 2 жовтня 1992 року № 2657-XII «Про інформацію», Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Закони № 393/96-ВР, № 2939-VI, № 2657-XII, Конвенція відповідно, в редакції періоду спірних правовідносин).

Посилаючись на ці обставини ОСОБА_4 просив про задоволення позову.

Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 5 квітня 2011 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2014 року, позов задоволено частково, визнано протиправними дії відповідачів щодо порушення встановлених законодавством строків розгляду запиту та зобов'язано обласну прокуратуру надати позивачу вичерпну відповідь на його письмовий запит по суті порушених у ньому питань, в решті позову відмовлено.

У касаційній скарзі відповідач, обласна прокуратура, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального і порушення норм процесуального права, в частині задоволених позовних вимог, просить ухвалені ними судові рішення скасувати та відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.

Заслухавши доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи колегія суддів, в межах статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшла висновку про часткове задоволення скарги з таких підстав.

Задовольняючи позов суди виходили з того, що ГПУ розглядаючи інформаційний запит позивача діяв всупереч вимог Закону № 2939-VI порушивши строк розгляду запиту і не надавши відповідь на нього в повному обсязі.

Проте, до такого висновку суди дійшли в порушення норм матеріального та процесуального права з огляду на наступне.

У відповідності з статтею 159 Кодексу адміністративного судочинства України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин справи в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Згідно з частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Судами встановлено, що позивач звернувся до ГПУ з інформаційним запитом від 17 грудня 2010 року у якому просив надати йому вичерпну відповідь і письмові пояснення на низку питань щодо правомірності і законності рішення прокурора обласної прокуратури щодо його вступу в адміністративну справу.

Інформаційний запит зареєстровано у ГПУ 28 грудня 2010 року згідно відтиску штампу вхідної кореспонденції.

Листом ГПУ від 10 січня 2011 року № 05/2/1-р вказаний інформаційний запит направлено за належністю до обласної прокуратури для подальшого розгляду в порядку Закону № 393/96-ВР, як скарги на рішення прокурора.

Вказаний лист разом зі скаргою було одержано прокуратурою області 13 січня 2011 року, при цьому листом обласної прокуратури від 10 лютого 2011 року № 05-114-03 позивача повідомлено про те, що його звернення розглянуто, проте питання щодо правомірності рішення прокурора про його вступ у справу є предметом судового розгляду, а тому питання, викладені у зверненні, будуть досліджені в подальшому при розгляді зазначеної справи з наданням їм відповідної оцінки судом.

Так, порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначає Закон № 2939-VI.

За визначенням статті 1 цього Закону публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

У відповідності до пункту 2 частини 1 статті 5, частин 1, 2, пункту 2 частини 5 статті 19 Закону № 2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію. Запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Запит на інформацію має містити загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо.

В свою чергу, частиною 1 статті 20 встановлено, що розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.

За змістом пункту 4 частини 1, частин 3 і 5 статті 22 розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в випадку не дотримання вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною 5 статті 19 цього Закону. Відмова в задоволенні запиту на інформацію надається в письмовий формі. Розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов'язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.

Комплексний аналіз положень вищевказаних правових норм Закону № 2939-VI дає підстави колегії суддів для висновку, що розпорядник інформації, якому адресовано відповідний запит, зобов'язаний перевірити, чи відповідає такий вимогам закону, чи володіє розпорядник інформації запитуваною інформацією, розглянути запит у п'ятиденний строк з дня отримання і надати письмову відповідь про його задоволення повністю або частково, відмову у задоволенні з обґрунтуванням такої відмови, направлення належному розпоряднику, або прийняти інше рішення, передбачене законодавством з одночасним повідомленням про це запитувача.

Під час розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено, що інформаційний запит позивача взагалі не було розглянуто ГПУ в порядку і у строки, встановлені Законом № 2939-VI, натомість його було направлено за належністю в якості звернення до обласної прокуратури.

Такі дії ГПУ не узгоджуються з вимогами вищевказаних правових норм, які зобов'язують суб'єкта владних повноважень, якому адресований інформаційний запит, письмово, протягом п'яти робочих днів, відреагувати на нього з урахуванням вимог Закону № 2939-VI.

Окрім цього, надсилаючи за належністю запит позивача до обласної прокуратури, як звернення (скаргу) ГПУ не врахувало наступного.

Зі змісту інформаційного запиту позивача, дослідженого судами під час розгляду справи, вбачається, що ОСОБА_4 фактично, не погоджується із рішенням першого заступника прокурора області Римарука І.В. про вступ у справу і просив ГПУ надати оцінку щодо законності такого рішення з наданням відповідного правового обґрунтування.

За визначенням частини 4 статті 3 Закону № 393/96-ВР скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.

Тобто інформаційний запит позивача також містить і ознаки скарги, у розумінні вищезазначеної правової норми.

Згідно з преамбулою до Закону № 393/96-ВР він регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

Частинами 1, 3, 4 статті 7 наведеного Закону передбачено, що звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду.

Якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об'єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п'яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз'ясненнями.

Забороняється направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються.

Оскільки позивач оскаржував рішення заступника прокурора прокуратури Івано-Франківської області, то направлення звернення ОСОБА_4 до обласної прокуратури, рішення якої оскаржується, не ґрунтується на вимогах закону.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що вказане звернення (скарга) позивача має розглядатись саме ГПУ, а не обласною прокуратурою, рішення якої оскаржується.

В свою чергу, скаргу позивача від 10 грудня 2010 року було одержано прокуратурою області від ГПУ 13 січня 2011 року, а відповідь надано 10 лютого 2011 року, тобто у строк та в порядку, який встановлений Законом № 393/96-ВР.

За таких обставин, відсутні підстави для висновку про неправомірність дій обласної прокуратури щодо розгляду скарги ОСОБА_4

Крім того, за правилами частин 1, 4 Закону України від 5 листопада 1991 року № 1789-ХІІ прокурор розглядає заяви і скарги про порушення прав громадян та юридичних осіб, крім скарг, розгляд яких віднесено до компетенції суду.

Прийняте прокурором рішення може бути оскаржено вищестоящому прокурору або до суду.

Як правильно встановлено судами, питання, порушені позивачем у скарзі є предметом судового розгляду у справі за позовом ОСОБА_4 до першого заступника прокурора Івано-Франківської області, Президента України ОСОБА_5, третя особа - Служба безпеки України про скасування рішення про вступ прокурора у справу.

Таким чином, позивачем було обрано спосіб оскарження прийнятого прокурором рішення до суду, який, за результатом розгляду справи, має надати оцінку щодо законності такого рішення.

Одночасно, колегія суддів наголошує, що оскарження до суду рішення прокурора не може бути перешкодою для реалізації права особи на оскарження цього ж рішення вищестоящому прокурору, яким, у даному випадку, є Генеральний прокурор України.

Також, суди, визнаючи протиправними дії обласної прокуратури щодо порушення строків розгляду запиту на інформацію позивача, а також зобов'язуючи останню розглянути такий запит і надати вичерпну відповідь по суті порушених у ньому питань не врахували того, що до прокуратури Івано-Франківської області надійшло саме звернення (скарга), яка була розглянута за правилами Закону № 393/96-ВР, а сам запит було адресовано ГПУ.

Враховуючи викладене, висновки судів попередніх інстанцій про наявність підстав для задоволення позовних вимог щодо визнання протиправними дій обласної прокуратури стосовно порушення строків розгляду запиту та зобов'язання її надати відповідь на інформаційний запит не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, які підлягають скасуванню з прийняттям нової постанови про відмову в задоволенні позову.

За правилами статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Керуючись статтями 223, 229, 232 Кодексу адміністративного судочинства України колегія суддів, -

п о с т н о в и л а :

Касаційну скаргу прокуратури Івано-Франківської області задовольнити частково.

Постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 5 квітня 2011 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2014 року скасувати, прийняти нову постанову, якою позов ОСОБА_4 до Генеральної прокуратури України, прокуратури Івано-Франківської області про визнання дій та бездіяльності незаконними, зобов'язання вчинити певні дії задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Генеральної прокуратури України щодо порушення строків розгляду запиту на інформацію і направлення звернення ОСОБА_4 від 17 грудня 2010 року за належністю до прокуратури Івано-Франківської області.

Зобов'язати Генеральну прокуратуру України розглянути запит на інформацію і скаргу ОСОБА_4 від 17 грудня 2010 року у відповідності до вимог Законів України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» та від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян».

В решті позову відмовити.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам і оскарженню не підлягає.

Судді: Я.Л. Іваненко

М.І. Мойсюк

В.В. Тракало