Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"12" березня 2015 р. м. Київ К/800/35621/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі

головуючого: Мороз Л.Л.,

суддів: Горбатюка С.А.,

Шведа Е.А.,

розглянула у порядку письмового розгляду касаційну скаргу Прокуратури м. Севастополя на постанову Окружного адміністративного суду міста Севастополь від 11.09.2012 року та ухвалу Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 05.06.2013 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Головного управління земельних ресурсів у м. Севастополі, Державного інспектора з контролю за використанням і охороною земель у м. Севастополі - Ковтуна Едуарда Михайловича про визнання дій протиправними,

ВСТАНОВИЛА:

ОСОБА_2 звернулась до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держкомзему у м. Севастополі, Державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель Головного Управління Держкомзему Ковтун Едуарда Михайловича про визнання протиправними дій та скасування акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства. У процесі розгляду справи позивач подала заяву про уточнення позовних вимог та просила суд визнати протиправними дії державного інспектора з контролю за використанням і охороно земель у місті Севастополі Ковтун Е.М. під час проведення перевірки 12.01.2012 року та складанні акта № 23 відносно земельної ділянки АДРЕСА_1, а саме:

- з проведення перевірки дотримання вимог земельного та водного законодавства при наданні Севастопольською міською радою земельних ділянок по АДРЕСА_1 у відсутності власника земельної ділянки АДРЕСА_1 та свідків, а також в частині визначення виду перевірки, як «оперативної» в порушення п.3.3 Наказу Держкомзему України від 12.12.2003 року № 312;

- по визначенню в акті перевірки № 23 від 12.01.2012 року земельної ділянки, власником якої є позивач, як земельної ділянки прибережної захисної смуги вздовж Чорного моря, в порядку, якій не передбачений діючим законодавством України;

- із застосування тексту пояснювальної записки до Генерального плату міста Севастополя в якості підстави для визначення межи прибережної захисної смуги вздовж Чорного моря;

- по складенню акта перевірки № 23 від 12.01.2012 року без урахування нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування - рішення Севастопольської міської Ради № 8438 від 15.12.2009 року «Про встановлення межи прибережної захисної смуги вздовж Чорного моря», а також без урахування постанови Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 25.08.2011 року по справі № 2а-2247\10\2770, яким встановлений факт відсутності меж населеного пункту міста Севастополя;

- з перевищення державним інспектором Ковтун Е.М. своїх повноважень в частині застосування в акті перевірки положень Водного кодексу України та Закону України «Про планування і забудову територій» та незастосування положень Земельного кодексу України, що підлягали застосуванню, а також з одноособового визначення в акті розміру шкоди;

- по зазначенню в акті про прийняття Севастопольською міською Радою рішення про надання позивачу у власність земельної ділянки на підставі даних, що не відповідають дійсності.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Севастополь від 11.09.2012 року, залишеною без змін ухвалою Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 05.06.2013 року, позовні вимоги задоволено. Визнано неправомірними дії державного інспектора з контролю за використанням і охороною земель м. Севастополя Ковтуна Едуарда Михайловича при проведенні перевірки 12.01.2012 року стосовно використання земельної ділянки на відповідність вимогам земельного та водного законодавства щодо ОСОБА_2.

Не погоджуючись з судовими рішеннями першої та апеляційної інстанції у справі, Прокуратура м. Севастополя подала до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанції та прийняти нове рішення про відмову у позові.

Розгляд касаційної скарги здійснено у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами відповідно до пункту 2 частини 1 статті 222 Кодексу адміністративного судочинства України у зв'язку з неприбуттям сторін у судове засідання.

Відповідно до частини 2 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що земельну ділянку загальною площею 0,0824 га, розташованої по АДРЕСА_1, на підставі рішення Севастопольської міської ради від 14.04.2010 року № 10228 "Про внесення змін в додаток до рішення Севастопольської міської ради від 08.09.2009 року № 7826, затвердження містобудівного обґрунтування, проекту землеустрою по відводу земельної ділянки та передачу у власність громадянам - членам ОК ДБК "Науковий-7" (згідно додатку) земельних ділянок в районі мису Пісчаний, для індивідуального дачного будівництва" передано у власність позивачу ОСОБА_2 та видано державний акт серії ЯИ № 095984 на право власності на земельну ділянку площею 0,0630 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1, з цільовим призначенням - для індивідуального дачного будівництва. Земельна ділянка віднесена до категорії земель рекреаційного призначення.

12 січня 2012 року старшим державним інспектором з контролю за використанням та охороною земель в місті Севастополі Ковтуном Е.М. було проведено перевірку (в акті перевірки вказано її вид - оперативна) дотримання вимог земельного законодавства при наданні Севастопольською міською Радою земельних ділянок по АДРЕСА_1, у тому числі земельної ділянки АДРЕСА_1, власником якої є позивач.

За наслідками перевірки, відповідачем складено акт, яким встановлені порушення земельного законодавства: земельна ділянка площею 0,0363 га знаходиться у 50-метровій прибережної захисної смуги вздовж Чорного моря. У технічній документації не вказано охоронну зону прибережної захисної смуги вздовж Чорного моря.

Севастопольською міською Радою прийняти рішення № 10228 від 14.04.2010 року, № 7826 від 08.09.2009 року на підставі даних, що не відповідають дійсності, що призвело до незаконної передачі, в порушення встановленого ч.3 ст. 62 Земельного кодексу України, режиму використання прибережної захисної смуги вздовж Чорного моря, внаслідок чого державі спричинено шкоду в розмірі 73326,00 грн.

Задовольняючи позовні вимоги щодо визнання неправомірними дій державного інспектора при проведенні перевірки 12.01.2012 року, суд першої інстанції, висновки якого підтримав суд апеляційної інстанції, виходив з того, що перевіряючим не було повідомлено про проведення перевірки ОСОБА_2 та підстави для оперативної перевірки були відсутні. Також, суди не погодились із окремими висновками, викладеними в акті перевірки.

Колегія суддів не погоджується із рішеннями судів попередніх інстанцій щодо задоволення позовних вимог про визнання неправомірними дії державного інспектора при проведенні перевірки 12.01.2012 року.

Предметом дослідження під час розгляду позовних вимог про визнання неправомірними дій при проведенні перевірки має бути порядок призначення та проведення перевірки.

Разом з тим, дії по складанню акта перевірки та внесення до нього певних висновків не стосуються питань призначення та проведення перевірки. Тому суди, у таких спорах, суди не повинні оцінювати будь-які висновки, викладені в актах, що складаються за наслідками спірних перевірок.

Слід зазначити, що у цьому випадку акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 17 КАС України.

Висновки, викладені в акті перевірки, є лише відображенням фактичних дій інспекторів та їх особистої думки.

Враховуючи викладене, акт обстеження земельної ділянки не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС, сам по собі не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, діяльність яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору.

Вказаний акт є документом, з урахуванням якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, у тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

Натомість, як зазначалось, під час розгляду позовних вимог про визнання неправомірними дій при проведенні перевірки предметом дослідження має бути порядок призначення та проведення перевірки. При цьому, необхідною умовою, з урахуванням положень статей 2, 6 Кодексу адміністративного судочинства України, є встановлення судом наявності порушених прав, які підлягають захисту та відновленню.

Так, відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Частиною 1 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Як встановлено, в акті перевірки вказано, що вид проведеної перевірки - оперативна.

Пунктом 5.4 Порядку планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, затвердженого Наказом Держкомзему від 12.12.2003 року № 312 (далі - Порядок № 312) передбачено перелік відомостей, які державний інспектор зазначає в акті.

При цьому, у вказаному пункті відсутня вимога щодо наявності в акті перевірки відомостей щодо виду перевірки.

Таким чином, акт перевірки не повинен обов'язково містити вид перевірки.

Враховуючи, що у законодавстві відсутня вимога щодо зазначення у акті перевірки дотримання вимог земельного законодавства виду перевірки, колегія суддів вважає що фактичне зазначення виду перевірки як оперативної саме по собі не є порушенням закону та прав позивача.

Стосовно підстав проведення перевірки, то в акті перевірки зазначено що перевірка проведена на вимогу прокуратури міста Севастополя.

Порядком 3.2 Порядку № 312 передбачено, що у разі неможливості своєчасного повідомлення юридичних і фізичних осіб про проведення позапланової перевірки (обмежені строки на її проведення тощо), вона проводиться без попереднього їх повідомлення, незалежно від кількості раніше проведених перевірок, за наявності таких обставин: отримання доручення, зокрема, від органів прокуратури.

Таким чином, доручення від органів прокуратури може бути підставою для проведення позапланової перевірки.

Як зазначалось, в акті перевірки вказано її вид, як оперативна.

Проте, на думку колегії суддів фактичне зазначення в акті перевірки її виду як оперативної, за умови що були фактичні підстави для проведення перевірки (позапланової), не порушує прав позивача.

Так, позивач, в обґрунтування своїх вимог, зазначав, що вбачає порушення саме у визначення виду перевірки, як оперативної та неповідомлення його про проведення перевірки.

Проте, за змістом пунктів 3.2, 3.3 Порядку № 312 без попереднього повідомлення юридичних і фізичних осіб проводяться як оперативні, так і позапланові перевірки, у разі неможливості своєчасного повідомлення юридичних і фізичних осіб про проведення позапланової перевірки (обмежені строки на її проведення тощо).

Отже, оскільки допускається проведення без попереднього повідомлення особи як оперативної так і позапланової перевірки, колегія суддів вважає, що зазначення в акті перевірки її виду як оперативної не вплинуло на права позивача.

Щодо інших процедурних порушень, на які посилається позивач, слід зазначити, що обставини, які були встановлені судами попередніх інстанцій не підтверджують того, що були допущені порушення, які б вплинули на результат перевірки чи призвели до неправильного відображення в акті перевірки фактичних обставин.

Отже, наявності порушених прав позивача, які необхідно відновити шляхом визнання неправомірними дій відповідача, у цій справі не встановлено.

З огляду на зазначене колегія суддів не вбачає підстав для задоволення позовних вимог про визнання неправомірними дії державного інспектора при проведенні перевірки 12.01.2012 року.

Відповідно до ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Доводи касаційної скарги дають підстави для висновку, що при розгляді справи судами допущено неправильне застосування норм матеріального, що є підставою для ухвалення нового рішення у справі.

Керуючись ст. ст. 220, 222, 223, 229, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу Прокуратури м. Севастополя задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Севастополь від 11.09.2012 року та ухвалу Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 05.06.2013 року щодо визнання неправомірними дій державного інспектора при проведенні перевірки 12.01.2012 року скасувати.

Прийняти нову постанову, якою відмовити у позові ОСОБА_2 до Головного управління земельних ресурсів у м. Севастополі, Державного інспектора з контролю за використанням і охороною земель у м. Севастополі - Ковтуна Едуарда Михайловича про визнання протиправними дій.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді: