Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"09" червня 2015 р. м. Київ К/800/17463/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого - судді Леонтович К.Г.,

суддів: Васильченко Н.В., Калашнікової О.В.,

секретаря Коцюрби В.М.,

за участю представника Державного агентства земельних ресурсів України Сомика Я.Я.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду справу за касаційною скаргою Державного агентства земельних ресурсів України на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 5 грудня 2014 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2015 року у справі № 821/4319/14 за позовом ОСОБА_2 до Державного агентства земельних ресурсів України, кваліфікаційної комісії Державного агентства земельних ресурсів України про визнання протиправним і скасування рішення та наказу, зобов'язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИЛА:

У жовтні 2014 року ОСОБА_2 звернувся в суд з позовом до Державного агентства земельних ресурсів України, кваліфікаційної комісії Державного агентства земельних ресурсів України, в якому просив: визнати протиправним рішення Кваліфікаційної комісії Державного агентства земельних ресурсів України, викладене у формі протоколу щодо внесення подання стосовно анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_2 НОМЕР_1 від 21.06.2013р., визнати протиправним та скасувати наказ Державного агентства земельних ресурсів України від 12.11.2013 р. №484 в частині анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_2 НОМЕР_1 від 21.06.2013 р. та зобов'язати Державне агентство земельних ресурсів України внести зміни до Державного реєстру сертифікованих інженерів - землевпорядників щодо поновлення дії кваліфікаційного сертифікату інженера - землевпорядника ОСОБА_2 НОМЕР_1 від 21.06.2013 р..

Позовні вимоги мотивовані тим, що прийняте рішення щодо анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_2 є протиправним, оскільки відсутні законні підстави для анулювання, визначені Законом України "Про землеустрій". При цьому, в порушення ст.68 Закону України "Про землеустрій" Держземагентство України не повідомило ОСОБА_2 про анулювання його сертифікату та про цей факт йому стало відомо випадково, переглядаючи у березні 2014 року дані Державного реєстру сертифікованих інженерів - землевпорядників.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 5 грудня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2015 року, позовні вимоги задоволені частково. Визнане протиправним рішення Кваліфікаційної комісії Державного агентства земельних ресурсів України, викладене у формі протоколу від 31.10.2013 р. №20 щодо внесення подання стосовно анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_2 НОМЕР_1 від 21.06.2013 р.. Визнаний протиправним та скасований наказ Державного агентства земельних ресурсів України від 12.11.2013 р. № 484 в частині анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_2 НОМЕР_1 від 21.06.2013 р..

В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з ухваленими у справі рішеннями Державне агентство земельних ресурсів України звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів першої і апеляційної інстанцій та відмовити в позові, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права.

В запереченнях на касаційну скаргу ОСОБА_2 просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанції залишити без змін

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами першої і апеляційної інстанцій встановлено, що ОСОБА_2 є інженером-землевпорядником та мав кваліфікаційний сертифікат НОМЕР_1 від 21.06.2013 р., виданий відповідно до протоколу Кваліфікаційної комісії №13 від 12 червня 2013 року.

Держземагентство України 30.10.2013р. листом №21-28-0 23-18631/2-13 звернулося до Кваліфікаційної комісії із вимогою про розгляд питання щодо позбавлення (анулювання) ОСОБА_2 кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника НОМЕР_1 у зв'язку з фактами порушення сертифікованим інженером-землевпорядником ОСОБА_2 (кваліфікаційний сертифікат НОМЕР_1) вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

Згідно протоколу засідання №20 від 31.10.2013 р. Кваліфікаційною комісією було ухвалене рішення звернутися в порядку ст.68 Закону України № 858-IV до Держземагентства України з поданням про позбавлення (анулювання) ОСОБА_2 кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника НОМЕР_1 у зв'язку з фактами порушення сертифікованим інженером - землевпорядником ОСОБА_2 (кваліфікаційний сертифікат НОМЕР_1) вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою - п "в" ст.66 Закону України № 858-IV, а саме, наявністю негативного висновку державної експертизи землевпорядної документації від 25.10.2013 р. №813-13, яка не відповідає вимогам чинного законодавства, унеможливлює подальше затвердження проектної документації із землеустрою та відповідно і реалізації заходів, передбачених цим проектом, у т.ч. неможливість виготовлення правовстановлюючих документів на землю, тобто реалізації конституційних прав на землю замовниками документації з землеустрою.

Акт перевірки центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, щодо дотримання сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень законів, інших нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою не складався та на засіданні 31.10.2013 р. Кваліфікаційною комісією не розглядався.

У поданні про анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженерів-землевпорядників від 05.11.2013 р. за № 13/2227-2228-2229 також міститься посилання на негативні висновки державної експертизи землевпорядної документації від 25.10.2013 р. №813-13,від 18.09.2013 р. №682-13, від 09.08.2013 р. № 592-13, від 09.08.2013 р. №575-13, від 31.07.2013 р. №493-13.

Наказом Держземагентства України №484 від 12.11.2013 р. на підставі вищевказаного подання був анульований кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника ОСОБА_2, про що останній був повідомлений листом від 19.11.2013 р..

Суди першої і апеляційної інстанції, частково задовольняючи позовні вимоги виходили з того, що на час виготовлення проекту землеустрою щодо встановлення та зміни меж м.Скадовськ Скадовської міської ради Скадовського району Херсонської області за рахунок земель Скадовської міської ради, виготовленого позивачем, який був негативно оцінений згідно висновку державної експертизи землевпорядної документації від 25.10.2013 р. № 813-13., такий вид відповідальності, як анулювання кваліфікаційного сертифікату, що застосовується саме до сертифікованих інженерів-землевпорядників, не був передбачений, а акт перевірки центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, щодо дотримання сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень законів, інших нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою не складався та на засіданні 31.10.2013 р. Кваліфікаційною комісією не розглядався.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з висновками судів першої і апеляційної інстанцій виходячи з наступного.

Згідно обставин справи між сторонами виник спір щодо законності дій відповідачів при ухваленні рішень про анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника Романчі, підставою анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника було виготовлення позивачем проекту землеустрою щодо встановлення та зміни меж м.Скадовська Скадовської міської ради Скадовського району Херсонської області з порушенням вимог чинного законодавства, що встановлено висновками державної експертизи землевпорядної документації, що призвело до негативної підсумкової оцінки проекту, тобто його непогодження.

Статтею 26 Закону України "Про землеустрій" передбачено, що розробниками документації із землеустрою є фізичні особи - підприємці, які володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та є сертифікованими інженерами-землевпорядниками, відповідальними за якість робіт із землеустрою.

Згідно ст.28 Закону України "Про землеустрій " розробники документації із землеустрою зобов'язанні дотримуватися законодавства України, що регулює земельні відносини, а також державних стандартів, норм і правил при здійсненні землеустрою.

Відповідно до ст. 61-1 Закону України "Про землеустрій" державний нагляд у сфері землеустрою здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до підстав, визначених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Під час здійснення заходів державного нагляду виконавців робіт із землеустрою центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, перевіряє дотримання сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень законів, інших нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

За наявності підстав для анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника акт перевірки є обов'язковим для розгляду на засіданні Кваліфікаційної комісії. За результатами розгляду акту Кваліфікаційна комісія направляє подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника.

На підставі подання Кваліфікаційної комісії про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, приймає рішення про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифікату та повідомляє інженера-землевпорядника письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.

Абзацом 1 ст.62 вказаного Закону передбачено, що документація із землеустрою підлягає державній експертизі з метою забезпечення її відповідності вихідним даним та технічним умовам, вимогам законів України, іншим нормативно-правовим актам.

Статтею 66 Закону України "Про землеустрій" визначено, що кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анулюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, в тому числі, за поданням Кваліфікаційної комісії в разі встановлення факту порушення інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою відповідно до статті 68 цього Закону.

Згідно абз. 2 ст. 68 Закону України "Про землеустрій" Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання), зокрема, з таких підстав, як грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

На підставі подання Кваліфікаційної комісії про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, приймає відповідне рішення та повідомляє його письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Держземагентство України 30.10.2013р. листом №21-28-0 23-18631/2-13 звернулося до Кваліфікаційної комісії із вимогою щодо розгляду питання про позбавлення (анулювання) ОСОБА_2 кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника НОМЕР_1 у зв'язку з фактами порушення сертифікованим інженером-землевпорядником ОСОБА_2 (кваліфікаційний сертифікат НОМЕР_1) вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

Відповідно Положення про Державне агентство земельних ресурсів України, затвердженого указом Президента України від 8 квітня 2011 року №445/2011, Державне агентство земельних ресурсів України є центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів та топографо-геодезичної і картографічної діяльності, тобто входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію держав політики у сфері земельних відносин та топографо-геодезичної і картографічної діяльності. Згідно положень ст.68 Закону України "Про землеустрій" Державне агентство земельних ресурсів України має повноваження звертатися із письмовими зверненнями до Кваліфікаційної комісії про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання).

Згідно протоколу засідання № 20 від 31.10.2013 р. Кваліфікаційною комісією було ухвалене рішення про звернення в порядку ст.68 Закону України № 858-IV до Держземагентства України з поданням про позбавлення (анулювання) ОСОБА_2 кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника НОМЕР_1, у зв'язку з встановленими фактами порушення сертифікованим інженером - землевпорядником ОСОБА_2 (кваліфікаційний сертифікат НОМЕР_1) вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою - п "в" ст.66 Закону України № 858-IV, а саме, наявністю негативного висновку державної експертизи землевпорядної документації від 25.10.2013 р. №813-13 щодо підготовленого позивачем проекту землеустрою про встановлення та зміни меж м.Скадовськ Скадовської міської ради Скадовського району Херсонської області, який не відповідає вимогам чинного законодавства, унеможливлює подальше затвердження проектної документації із землеустрою та відповідно і реалізації заходів, передбачених цим проектом, у т.ч. неможливість виготовлення правовстановлюючих документів на землю, тобто реалізації конституційних прав на землю замовниками документації з землеустрою.

Акт перевірки центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, щодо дотримання сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень законів, інших нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою не складався та на засіданні 31.10.2013 р. Кваліфікаційною комісією не розглядався.

У поданні про анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженерів-землевпорядників від 05.11.2013 р. за № 13/2227-2228-2229 також міститься посилання на негативні висновки державної експертизи землевпорядної документації від 25.10.2013 р. №813-13,від 18.09.2013 р. №682-13, від 09.08.2013 р. № 592-13, від 09.08.2013 р. №575-13, від 31.07.2013 р. №493-13.

Колегія суддів зазначає, що законодавець розмежував два окремі випадки внесення подання про позбавлення (анулювання) кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника, а саме: за наслідком розгляду актів, складених за результатами здійснених заходів державного нагляду (контролю) Держземагентством України (ст.61-1 Закону України "Про землеустрій"); за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою (ст. 68 Закону України "Про землеустрій")

В даних спірних правовідносинах розглядалося питання про позбавлення позивача сертифікату інженера-землевпорядника не на підставі акту складеного за результатами здійснених заходів державного нагляду (ст.61-1 Закону), на підставі письмового звернення Держземагентства України (ст.68 Закону).

За таких обставин колегія суддів вважає, що акт перевірки не є обов'язковим щодо позбавлення кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_2.

Наказом Держземагентства України №484 від 12.11.2013 р. на підставі подання Кваліфікаційної комісії був анульований кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника ОСОБА_2, про що останній був повідомлений листом від 19.11.2013 р.

Виходячи з наведеного Держземагентством України дотриманий порядок та процедура позбавлення (анулювання) кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_2.

Відповідно до ст.1 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" державна експертиза землевпорядної документації (далі - державна експертиза) - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об'єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об'єктів експертизи.

Згідно ч.1 ст.35 даного Закону результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи. У цій же статті Закону визначені 4 різновиди висновків, які можуть бути надані за наслідками експертизи, в залежності від кількості та суттєвості виявлених порушень законодавства, норм, правил і стандартів при розробленні землевпорядної документації, а саме : якщо об'єкт державної експертизи підготовлений згідно з вимогами законодавства, встановленими стандартами, нормами і правилами, то він позитивно оцінюється та погоджується (ч. 2 ст. 35 Закону); у разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок (ч. 2 ст. 35 Закону); у разі якщо об'єкт державної експертизи не повною мірою відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, він повертається на доопрацювання (ч. 6 ст. 35 Закону); об'єкт державної експертизи, який не відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується (ч. 6 ст. 35 Закону).

Судами встановлена наявність негативного висновку державної експертизи землевпорядної документації, виготовленої позивачем, від 25.10.2013 р. №813-13, який унеможливлює подальше затвердження проектної документації із землеустрою та відповідно і реалізації заходів, передбачених цим проектом, у т.ч. неможливість виготовлення правовстановлюючих документів на землю, тобто реалізації конституційних прав на землю замовниками документації з землеустрою.

Ст.37 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" передбачено, що замовники або розробники об'єктів державної експертизи, заінтересовані у спростуванні висновків державної експертизи або їх окремих положень, подають обґрунтоване клопотання (заяву) про це до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Відомості щодо оскарження ОСОБА_2 висновку державної експертизи відповідно до ст.37 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" відсутні.

Таким чином, позивачем визнане порушення земельного законодавства, встановлених норм і правил у сфері землеустрою.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою винесення подання Кваліфікаційною комісією про скасування кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_2 слугувало встановлення факту грубого порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів. стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, що підтверджується висновком державної експертизи.

Враховуючи викладене колегія суддів вважає необґрунтованими висновки судів першої та апеляційної інстанції щодо наявності підстав для задоволення позову, оскільки відповідачі діяли в межах наданих повноважень та згідно норм чинного законодавства тому в задоволенні позовних вимог слід відмовити

Колегія суддів вважає, що доводи касаційних скарг дають підстави для висновку про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело до неправильного вирішення справи в частині позовних вимог.

Відповідно до ст.229 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень.

Колегія суддів вважає, що судами попередніх інстанцій повно і правильно встановлені обставини справи, але при прийнятті рішень порушили норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних рішень, які підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позову.

Керуючись ст.ст. 220, 221, 223, 229, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

п о с т а н о в и л а:

Касаційну скаргу Державного агентства земельних ресурсів України задовольнити.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 5 грудня 2014 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2015 року скасувати та ухвалити нове рішення.

В задоволенні позовних вимог ОСОБА_2 до Кваліфікаційної комісії Державного агентства земельних ресурсів України, Державного агентства земельних ресурсів України про визнання протиправними та скасування рішення Кваліфікаційної комісії Державного агентства земельних ресурсів України № 011140 від 21.06.2013 р. і наказу Державного агентства земельних ресурсів України від 12.11.2013р. № 484 та зобов'язання вчинити певні дії відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав передбачених ст.ст. 237-239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: