Історія справи

Ухвала КАС ВП від 02.01.2020 року у справі №640/7918/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 липня 2020 року

м. Київ

справа № 640/7918/19

адміністративне провадження № К/9901/36770/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М. В.,

суддів: Дашутіна І. В., Кашпур О. В.,

розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу

за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 4 вересня 2019 року (головуючий суддя - Катющенко В. П. )

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року (головуючий суддя - Земляна Г. В., судді: Ісаєнко Ю. А., Собків Я. М. )

у справі №640/7918/19

за позовом ОСОБА_1

до Кабінету Міністрів України

про визнання протиправним та скасування наказу.

I. РУХ СПРАВИ

1. У травні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до суду з вказаним позовом, в якому просила визнати незаконним та скасувати наказ за підписом Державного секретаря Кабінету Міністрів України від 11 березня 2019 року № 102-К "Про застосування дисциплінарного стягнення".

2. В обґрунтування позовних вимог зазначила, що дисциплінарне стягнення відносно неї застосовано за відсутності складу дисциплінарного проступку, а також не було встановлено протиправної винної дії чи бездіяльності, невиконання чи неналежного виконання посадових обов'язків, порушено порядок здійснення дисциплінарного провадження та прийняття оскаржуваного наказу, не дотримано строк притягнення до дисциплінарної відповідальності.

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 4 вересня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року, позов задоволено.

4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 2 лютого 2015 року позивача призначено на посаду керівника Апарату Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики Секретаріату Кабінету Міністрів України.

6. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18 березня 2015 року №252-р покладено тимчасово, до призначення в установленому порядку Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики, виконання його обов'язків в частині посадових обов'язків на керівника апарату Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики ОСОБА_1

7. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18 січня 2017 року №31-р визнано таким що втратило чинність розпорядження від 18 березня 2015 року № 252-р.

8. Наказом Державного секретаря Кабінету Міністрів України від 11 березня 2019 року № 102-к оголошено догану позивачу.

9. Пунктом другим наказу зобов'язано Комісію з розгляду дисциплінарних справ державних службовців, які займаються посади державної служби категорії "Б " і "В" у Секретаріаті Кабінету Міністрів України, провести засідання, на якому додатково заслухати ОСОБА_1 - керівника Апарату Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики (поза штатом), розглянути її пояснення від 7 березня 2019 року та внести Державному секретарю Кабінету Міністрів України відповідні пропозиції.

10. Цей наказ набирає чинності з дня його видання, крім пункту 1, який набирає чинності з дня, наступного за днем підписання протоколу засідання Комісії з розгляду дисциплінарних справ державних службовців, які займаються посади державної служби категорії "Б " і "В" у Секретаріаті Кабінету Міністрів України, проведеного на виконання пункту 2 цього наказу, у разі підтвердження комісією висновку щодо наявності в діях ОСОБА_1 дисциплінарного проступку.

11.22 квітня 2019 року державному секретареві Кабінету Міністрів України було внесено пропозиції за результатами додаткового вивчення матеріалів щодо службового розслідування дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ державних службовців, які займаються посади державної служби категорії "Б " і "В" у Секретаріаті Кабінету Міністрів України, відповідно до яких запропоновано підтвердити висновок Комісії щодо наявності в діях позивача дисциплінарного проступку.

12. Відповідно до протоколу засідання від 22 квітня 2019 року Комісія підтвердила висновки щодо застосування до позивача дисциплінарного стягнення у виді оголошення догани згідно з пунктом 5 частини 2 статті 65 та частиною 3 статті 66 Закону України "Про державну службу" за неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, яке полягає у неналежній організації роботи з документами з грифом "Для службового користування", що призвело до втрати таких документів, зокрема листа Національного агентства України з питань державної служби від 18 липня 2016 року № 20/174дск, що містить службову інформацію.

IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що прийняття саме рішення суб'єкта призначення дисциплінарного провадження (про притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності або закриття дисциплінарного провадження) є кінцевим рішенням у дисциплінарному провадженні та приймається на підставі висновку службового розслідування (у разі його проведення) або висновку про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності та пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії. Перед накладенням дисциплінарного стягнення суб'єкт призначення повинен отримати від державного службовця письмове пояснення.

14. Прийняття наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності до розгляду пояснень державного службовця та складення висновку про проведення службового розслідування з урахуванням таких пояснень, є грубим порушенням встановленої Законом України "Про державну службу" процедури проведення службового розслідування.

15. Пункт 1 оскаржуваного наказу про застосування дисциплінарного стягнення має відтерміновану дію що не передбачено нормами Закону України "Про державну службу".

16. Висновки, які викладені у акті про результати службового розслідування, і висновок про результати службового розслідування не можуть вважатися обґрунтованим та об'єктивними виключно з огляду на те що позивач несе відповідальність за своєчасне проходження і опрацювання документів, яке ним не порушено.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

17. Відповідач у своїй касаційній скарзі зазначає що відповідно до Положення про Апарат Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики, затвердженого Міністром Кабінету Міністрів України 8 вересня 2014 року, позивач як керівник Апарату, зокрема, відповідає за своєчасне проходження і опрацювання документів, стан діловодства в апараті.

18. Пунктом 6 Типової інструкції про порядок ведення обліку, зберігання, використання і знищення документів та інших матеріальних носіїв інформації, що мітить службову інформацію, передбачено що керівники структурних підрозділів здійснюють контроль за дотриманням порядку підготовки документів з грифом "Для службового користування", їх зберігання і використання.

19. Оскаржуваний наказ містить юридичну кваліфікацію дисциплінарного проступку та прийнятий з дотриманням процедури і строку, встановленого Законом України "Про державну службу".

20. Пункт 2 оскаржуваного наказу був обумовлений додатковим вивченням письмових пояснень позивача від 7 березня 2019 року Комісією з розгляду дисциплінарних справ державних службовців. Сам наказ прийнятий з дотриманням строку, встановленого статтями 71 та 77 Закону України "Про державну службу".

21. Позивач у відзиві на касаційну скаргу просила залишити оскаржувані судові рушення без змін.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.

23. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначені Законом України "Про державну службу" (далі-Закон № 889-VIII).

24. Відповідно до ~law13~ службова дисципліна забезпечується шляхом: дотримання у службовій діяльності вимог ~law14~ та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби та виконання правил внутрішнього службового розпорядку; формування керівником державної служби у підпорядкованих державних службовців високих професійних якостей, сумлінного ставлення до виконання своїх посадових обов'язків, поваги до прав і свобод людини і громадянина, їхньої честі та гідності, а також до держави, державних символів України; поєднання керівниками усіх рівнів методів переконання, виховання і заохочення із заходами дисциплінарної відповідальності щодо підпорядкованих державних службовців; поєднання повсякденної вимогливості керівників до підпорядкованих державних службовців з постійною турботою про них, виявленням поваги до їхньої честі та гідності, забезпеченням гуманізму та справедливості.

25. ~law15~ передбачено, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, визначених ~law16~ та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому ~law17~.

26. ~law18~ встановлено підстави для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності, якими є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, встановлених ~law19~ та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

27. ~law20~ передбачено порядок проведення службового розслідування.

28. Так, з метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку може проводитися службове розслідування. Службове розслідування стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії "А", проводиться центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, а стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії "Б " і "В", - дисциплінарною комісією у державному органі.

29. Тривалість службового розслідування не може перевищувати один місяць. За потреби зазначений строк може бути продовжений суб'єктом призначення, але не більш як до двох місяців.

30. Особи, які проводять службове розслідування, мають право: одержувати пояснення від державного службовця, стосовно якого проводиться службове розслідування, та від інших осіб щодо обставин справи; одержувати у підрозділах державного органу чи за запитом в інших органах необхідні документи або їх копії та долучати до матеріалів справи; одержувати консультації відповідних спеціалістів з питань, що стосуються службового розслідування.

31. Державний службовець, стосовно якого проводиться службове розслідування, має право: надавати пояснення, а також відповідні документи та матеріали щодо обставин, які досліджуються; порушувати клопотання про одержання і залучення до матеріалів нових документів, одержання додаткових пояснень осіб, які причетні до справи; бути присутнім під час виконання відповідних заходів; подавати в установленому порядку скарги на дії осіб, які проводять службове розслідування.

32. За результатами службового розслідування складається висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності.

33. Відповідно до ~law21~ перед накладенням дисциплінарного стягнення суб'єкт призначення повинен отримати від державного службовця, який притягається до дисциплінарної відповідальності, письмове пояснення. Пояснення державного службовця має відображати час, місце, обставини та причини вчинення ним дисциплінарного проступку, його усвідомлення чи заперечення провини, а також інші питання, які мають значення у справі.

34. ~law22~ встановлено, що рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб'єкта призначення. У рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення.

35. Пропозиція Комісії, подання дисциплінарної комісії є обов'язковими для розгляду суб'єктами призначення та враховуються ними під час вирішення питань щодо застосування дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження.

36. Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом Державного секретаря Кабінету Міністрів України від 14 січня 2019 року № 10 порушено дисциплінарне провадження та зобов'язано у двотижневий строк дисциплінарній комісії з розгляду дисциплінарних справ державних службовців, які займають посади державної служби категорії "Б " і "В" у Секретаріаті Кабінету Міністрів України провести службове розслідування з метою визначення вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку за фактом втрати документа, що містить службову інформацію; скласти висновок за результатами службового розслідування та внести подання для прийняття відповідного рішення.

37.28 січня 2019 року внесено зміни до даного наказу, замінивши слова "у двотижневий строк" цифрами та словами "до 26 лютого 2019 року".

38. Підставою для наказу від 14 січня 2019 року була доповідна записка заступника Державного секретаря від 21 грудня 2018 року стосовно виконання резолюції Державного секретаря від 9 листопада 2018 року до доповідної записки заступника директора Департаменту забезпечення документообігу, контролю та інформаційних технологій від 8 листопада 2018 року щодо відсутності 9 документів з грифом "Для службового користування" в Апараті Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики.

39. Відповідно до даної доповідної записки в ході проведення розслідування з 9 документів з грифом "Для службового користування" гриф обмеження доступу було підтверджено тільки одного, направленого листом Національного агентства України з питань державної служби від 18 липня 2016 року № 20/174дск з додатком до нього. Усі інші документи мали позначку " (без додатку - без грифа обмеження доступу)", або комісією зроблено висновок, що у зазначених документах службова інформація відсутня.

40. За результатами розслідування складено акт втрати документів з грифом "Для службового користування" в Апараті Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики та загрози витоку службової інформації.

41. Головні висновки Комісії полягають у тому що ОСОБА_1, як керівник Апарату, неналежно організовувала облік та зберігання документів з грифом "Для службового користування", двічі не виконала рекомендації комісії з проведення перевірки наявності документів з грифом "ДСК" за 2014-2015 роки та за 2016 рік в частині формування справ та документів з грифом "ДСК" в архівну справу для належного їх зберігання, відмовилася у липні 2018 року від пропозиції завідувача відділом організації роботи з документами з грифом "ДСК" та забезпеченні діяльності керівництва Секретаріату Кабінету Міністрів України департаменту забезпечення документообігу та контролю Вовка Д. Л. щодо передачі в установленому порядку документів з грифом "ДСК" до зазначеного департаменту для їх зберігання.

Невиконання зазначених вимог призвело до втрати листа Національного агентства України з питань державної служби від 18 липня 2016 року з додатком до нього, який був отриманий особисто ОСОБА_1, що може призвести до витоку службової інформації.

42.26 лютого 2019 року Комісією з розгляду дисциплінарних справ державних службовців затверджено висновок про результати службового розслідування, відповідно до якого Комісія вважає доведеною вину ОСОБА_1 у втраті листа від 18 липня 2016 року. В її діях наявний дисциплінарний проступок - неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, яке полягає у неналежній організації роботи з документами з грифом "Для службового користування", що призвело до втрати документа. Зокрема не виконала рекомендації відповідних посадових осіб щодо передачі документів з грифом "Для службового користування" компетентним структурним підрозділам Секретаріату Кабінету Міністрів України, не забезпечила збереження таких документів та порушила вимоги спеціального нормативно-правового акта у цій сфері - Типової інструкції про порядок ведення обліку, зберігання, використання і знищення документів та інших матеріальних носіїв інформації, що містить службову інформацію.

43. Зазначені дії слід кваліфікувати як неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, за що згідно з ~law23~ застосовується дисциплінарне стягнення у виді оголошення догани.

44. Обставин, що пом'якшують або обтяжують відповідальність, Комісією не виявлено.

45.26 лютого 2019 року головою Комісії підготовлено пропозиції за результатами службового розслідування.

46. Відповідно до ~law24~ державний службовець має право на ознайомлення з усіма матеріалами дисциплінарної справи перед прийняттям рішення про накладення на нього дисциплінарного стягнення.

47. Проте відповідно до пояснень позивача від 7 березня 2019 року на виконання листа відповідача від 6 березня 2019 року вона погоджувалась надати письмові пояснення у одноденний строк в установленому законом порядку після отримання запитуваних документів щодо утворення та діяльності Комісії та дисциплінарної справи для ознайомлення.

48. На підставі акту службового розслідування та пропозиції Комісії, пояснень від 7 березня 2019 року наказом від 11 березня 2019 року до позивача застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді догани. Проте наказ в частині оголошення догани набрав чинності не з дня його підписання, а даний строк відтерміновано, що не відповідач вимогам ~law25~, зокрема статті 77.

49. Комісією було проведено додаткове вивчення матеріалів, зокрема усних та письмових пояснень позивача від 7 березня та 16 квітня 2019 року з метою підтвердження або спростування висновку щодо наявності в її діях дисциплінарного проступку, та на засіданні Комісії 22 квітня 2019 року підтверджено висновки щодо застосування до позивача дисциплінарного стягнення.

50. Таким чином наказ про оголошення позивачу догани набрав чинності 22 квітня 2019 року, тобто порушено вимоги ~law26~ щодо тривалості проведення службового розслідування, за результатами якого складається висновок та пропозиції, а також частини першої статті 77, відповідно до якої рішення приймає суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі.

51. Посилання відповідача що відтермінування набрання чинності наказу було зумовлено додатковим вивченням письмових пояснень позивача не спростовує висновок про порушення встановленого ~law27~ порядку накладення дисциплінарного стягнення.

52. Суд апеляційної інстанції правомірно звернув увагу що позивачем ще до початку призначення перевірки 9 листопада 2018 року було подано кілька доповідних записок Державному секретарю Кабінету Міністрів України (11 січня 2017 року, 2 серпня та 14 вересня 2018 року) щодо ініціювання проведення перевірки наявності всіх документів, які були передані на опрацювання посадовим особам, які працювали в Апараті Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики, проте дані доповідні записки були залишені поза увагою.

53. Відповідач не спростував даний висновок апеляційного суду та не надав доказів відсутності інформації про звернення позивача з цього приводу або вчинення відповідних дій по їх опрацюванню.

54. У касаційній скарзі відповідач зазначав що відповідно до Положення про Апарат Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики, керівник Апарату відповідає за своєчасне проходження і опрацювання документів, стан діловодства в Апараті. Також відповідно до пункту 6 Типової інструкції про порядок ведення обліку, зберігання, використання і знищення документів та інших матеріальних носіїв інформації, що містять службову інформацію, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2016 року № 736, керівники структурних підрозділів здійснюють контроль за дотриманням порядку підготовки документів з грифом "Для службового користування", їх зберігання і використання.

55. Позивачем до матеріалів справи було долучено копію журналу, відповідно до якої лист Національного агентства України з питань державної служби від 18 липня 2016 року № 20/174дск був переданий на виконання головному спеціалісту Апарату Коваленку С. С. Проте у грудні 2016 року підлеглий працівник був без попередження безпосереднього керівника переведений на іншу посаду, не здавши при цьому документи, що перебували у нього на опрацюванні.

56. Після цього позивач неодноразово ініціювала проведення службового розслідування для перевірки наявності документів.

57. Також слід зазначити що посилання відповідача на порушення позивачем Положення про Апарат Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики, Типової інструкції про порядок ведення обліку, зберігання, використання і знищення документів та інших матеріальних носіїв інформації, що містять службову інформацію, а також на результати перевірки наявності документів, справ, видань та електронних носіїв інформації з грифом "Для службового користування" за 2016 рік, затверджені актом від 22 вересня 2017 року № 5, не спростовують висновок судів попередніх інстанцій про порушення процедури та строку притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.

58. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про задоволення позовних вимог.

59. Відповідно до статті 343 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

60. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року N 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 4 вересня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року у справі №640/7918/19 - без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіМ. В. Білак І. В. Дашутін О. В. Кашпур