Історія справи

Ухвала КАС ВП від 29.05.2018 року у справі №815/1119/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

30 травня 2018 року

Київ

справа №815/1119/16

провадження №К/9901/12564/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стрелець Т.Г.,

суддів: Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.,

розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу № 815/1119/16

за позовом ОСОБА_1 до Головного Управління Національної поліції в Одеській області, Атестаційної комісії №13 Головного Управління Національної поліції в Одеській області про визнання протиправними дій, скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Запорожана Д.В., суддів: Романішина В.Л., Шляхтицького О.І.) від 22 червня 2016 року

у с т а н о в и в :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в подальшому уточненим, до ГУ НП в Одеській області і атестаційної комісії №13 ГУ НП в Одеській області, в якому просить: визнати рішення ГУ НП в Одеській області в частині включення позивача до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, протиправним; визнати дії щодо проведення атестування позивача протиправними; скасувати рішення (висновок атестаційної комісії) від 26 лютого 2016 року щодо позивача; скасувати наказ ГУ НП в Одеській області від 23 березня 2016 року № 119 о/с; поновити на посаді, яку позивач займав до звільнення з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що у відповідача були відсутні правові підстави, визначені частиною другою статті 57 Закону України "Про національну поліцію", для проведення атестування позивача. Висновки атестаційної комісії про невідповідність позивача займаній посаді та звільнення його зі служби в поліції через службову невідповідність зроблені без врахування критеріїв, зазначених у пункті 16 розділу IV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських. Позивач вважає своє звільнення протиправним, оскільки висновки про його службову невідповідність є безпідставними та необґрунтованими.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3. 16 травня 2016 року Одеський окружний адміністративний суд вирішив:

3.1. Позов задовольнити.

3.2. Визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Національної поліції України в Одеській області від 29 січня 2016 року №133 в частині включення посади, яку обіймав ОСОБА_1 до списку поліцейських, які підлягають атестації.

3.3. Визнати протиправними дії атестаційної комісії №13 Головного управління Національної поліції України в Одеській області щодо проведення атестації позивача 26 лютого 2016 року без дотримання його прав, гарантованих частиною першою статті 6 Європейської Конвенції з прав людини і основоположних свобод 1950 року.

3.4. Визнати протиправним та скасувати рішення атестаційної комісії №13 Головного управління Національної поліції України в Одеській області, яке міститься в протоколі ОП№15.00003987.0028108 від 26 лютого 2016 року, в якому зазначено в розділі VI "Результати атестування (висновок атестаційної комісії)" атестаційного листа, а саме: " 4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність", яке прийняте стосовно ОСОБА_1

3.5. Визнати протиправним та скасувати наказ начальника ГУ НП України в Одеській області від 23 березня 2016 року №119о/с в частині звільнення ОСОБА_1 з посади старшого слідчого Слідчого управління ГУ НП України в Одеській області з 25 березня 2016 року.

3.6. Поновити ОСОБА_1 на посаді старшого слідчого слідчого управління ГУ НП України в Одеській області з 25 березня 2016 року.

3.7. Стягнути з Головного управління Національної поліції України в Одеській області на користь ОСОБА_1 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу за період з 25 березня 2016 року по день фактичного поновлення на посаді, виходячи з середньомісячного грошового забезпечення в розмірі 5890,30 грн.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що звільнення позивача за наслідками проведеної атестації є незаконним, оскільки при призначенні та проведенні атестування позивача не були дотримані вимоги Закону України «Про Національну поліцію» та Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року №1465 (далі - Інструкція №1465).

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. 22 червня 2016 року Одеський апеляційний адміністративний суд вирішив:

5.1. Апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Одеській області - задовольнити.

5.2. Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 16 травня 2016 року - скасувати.

5.3. Ухвалити по справі нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовити.

6. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що атестація позивача проведена згідно з вимогами Інструкції №1465, а висновок про невідповідність позивача займаній посаді прийнятий відповідачем з урахуванням всіх наявних матеріалів, зібраних у ході атестування, які у своїй сукупності засвідчили невідповідність позивача займаній посаді, та слугували підставою для винесення наказу про звільнення позивача зі служби у зв'язку зі службовою невідповідністю.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. 14 липня 2016 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1

8. У касаційній скарзі скаржник просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2016 року та залишити в силі постанову Одеського окружного адміністративного суду від 16 травня 2016 року.

9. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 15 липня 2016 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2016 року.

10. 31 січня 2018 року вказана касаційна скарга надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

А. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу (позивача у справі)

11. Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення суду апеляційної інстанції ухвалене з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягає скасуванню. Позивач зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов невірного висновку щодо законності проведення його атестування. Крім того, судом апеляційної інстанції не враховано, що позивач не мав бажання добровільно проходити атестацію і не повинен був її проходити.

IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

12. ОСОБА_1 проходив службу в органах внутрішніх справ по 7 листопада 2015 року на посаді старшого слідчого відділу розслідування злочинів у сфері господарської діяльності слідчого управління ГУ МВС України в Одеській області.

13. 7 листопада 2015 року наказом ГУ МВС України в Одеській області №37 о/с відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України "Про Національну поліції" ОСОБА_1 призначено на посаду старшого слідчого слідчого управління ГУНП України в Одеській області з присвоєнням спеціального звання «майор поліції».

14. 29 січня 2016 року наказом ГУНП України в Одеській області №133«Про організацію проведення атестування поліцейських Головного управління Національної поліції в Одеській області» передбачалося проведення атестації усіх без виключень поліцейських ГУНП в Одеській області та підпорядкованих йому підрозділів, починаючи з 19 лютого 2016 року.

15. Наказом ГУНП України в Одеській області №285 від 18 лютого 2016 року створено атестаційну комісію №13 та затверджено її персональний склад.

16. Згідно з протоколом ОП№15.00003987.0028108 від 26 лютого 2016 року за результатами розгляду матеріалів, проведеної співбесіди та обговорення атестаційна комісія прийняла рішення про те, що ОСОБА_1 займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

17. 23 березня 2016 року начальником ГУНП в Одеській області видано наказ №119 о/с "По особовому складу", яким майора поліції ОСОБА_1 звільнено зі служби в поліції за ст.77 ч.1 п.5 Закону України "Про Національну поліцію" - через службову невідповідність. Підстава - висновки атестаційної комісії.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА

Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

18. Конституція України

18.1. Частина 2 статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Кодекс адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017 року)

19.1. Частина 3 статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

20. Закон України "Про Національну поліцію" від 02.07.2015 № 580-VIII

20.1. Пункт 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення". Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.

20.2. Пункт 10 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.

Указані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.

20.3. Частина 1 стаття 57. Атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

20.4. Частина 2 стаття 57. Атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

20.5. Стаття 58. Призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків. Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту.

21. Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року № 1465

21.1. Пункт 3 розділу І. Атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

21.2. Пункт 5 розділу I. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

21.3. Пункт 1 розділу IV. Організаційні заходи з підготовки та проведення атестування оголошуються наказами відповідних керівників і передбачають, зокрема, складання списків поліцейських, які підлягають атестуванню.

21.4. Пункти 10-12 розділу IV. З метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості атестаційна комісія проводить тестування поліцейського, який проходить атестування.

За результатами проведеного тестування атестаційна комісія встановлює мінімальний бал, що становить 25 балів за тестом на знання законодавчої бази (далі - професійний тест) та 25 балів за тестом на загальні здібності та навички, який в обов'язковому порядку ураховується атестаційною комісією при прийняті рішення, визначеного пунктом 15 цього розділу.

Атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.

За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.

Якщо поліцейський, який атестується, не з'явився на співбесіду з атестаційною комісією, то комісія приймає рішення без проведення співбесіди, про що робиться відповідний запис у протоколі засідання атестаційної комісії.

Атестаційна комісія за підписом голови має право робити відповідно до законодавства запити про надання необхідних матеріалів і документів, що стосуються службової діяльності поліцейського, який атестується.

21.5. Пункт 15 розділу IV. Атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

21.6. Пункт 16 розділу IV. Атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: 1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій); 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6) наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

21.7. Пункти 17-20 розділу IV. Атестаційна комісія проводить розгляд матеріалів за відсутності особи, щодо якої приймається рішення. Голосування проводиться за відсутності особи, щодо якої приймається рішення, і запрошених осіб. Рішення атестаційної комісії приймаються більшістю голосів присутніх на засіданні членів атестаційної комісії. У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос голови атестаційної комісії. Усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Спірним у цій справі в цілому є законність проведення атестації позивача, яка впливає на прийняте відповідачем рішення про його невідповідність займаній посаді, та подальше звільнення зі служби в поліції.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, наказом начальника ГУНП в Одеській області від 07.11.2015 №37о/с "По особовому складу" відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України "Про Національну поліції" ОСОБА_1 призначено на посаду старшого слідчого слідчого управління ГУНП України в Одеській області з присвоєнням спеціального звання «майор поліції».

Отже, питання про відповідність позивача вимогам до поліцейських було вирішено у листопаді 2015 року на момент видання наказу про призначення на посаду.

Разом з цим, нормами пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Національну поліцію" не передбачено можливості переатестації колишніх працівників міліції на предмет відповідності посаді, на яку їх вже призначено для подальшого проходження служби в органах поліції.

Перелік підстав проведення атестування поліцейських передбачений статтею 57 Закону № 580-VIII є вичерпним і розширенню не підлягає. Аналіз положень наведеної норми Закону дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають лише поліцейські: а)які претендують на вищу посаду; б)щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду; в) щодо яких вирішується питання про звільнення через службову невідповідність. Відповідно, до списку поліцейських, які підлягають атестуванню (складається на підставі підпункту 2 пункту першого розділу ІV Інструкції про проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерством внутрішніх справ від 17 листопада 2015 року № 1465), слід включати лише тих поліцейських, відносно яких наявні підстави для проведення атестування, що передбачені частиною другою статті 57 Закону України "Про Національну поліцію".

При цьому, кожна із зазначених у частині 2 статті 57 Закону України "Про Національну поліцію" підстав проведення атестування повинна бути пов'язана з певними передумовами, зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.

Атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону №580-VIII.

Вирішуючи спір, суд першої інстанції встановив, що стосовно позивача не вирішувалося питання про призначення його на вищу посаду, переміщення на нижчу посаду або звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що проведення атестування позивача здійснено неправомірно, без наявності визначених законом підстав на його проведення.

Посилання суду апеляційної інстанції на те, що позивач пройшов атестування в добровільному порядку, колегія суддів вважає безпідставним, оскільки Закон № 580-VІІІ не передбачає проведення атестування без настання обставин, визначених ч.2 ст.57 Закону України "Про Національну поліцію".

Таким чином, оскільки атестування ОСОБА_1 було проведено за відсутності підстав, визначених ч.2 ст.57 Закону України "Про Національну поліцію", подальші дії відповідача щодо проведення атестації позивача та звільнення його з поліції за наслідками атестації є такими, що не ґрунтуються на нормах чинного законодавства.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог, скасування оскаржуваного наказу, поновлення позивача на посаді та стягнення на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

23. За правилами статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

24. Зважаючи на те, що судом першої інстанції ухвалене законне та обґрунтоване рішення, яке помилково скасоване судом апеляційної інстанції, колегія суддів вважає за доцільне скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

25. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.

2. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2016 року - скасувати.

3. Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 16 травня 2016 року у справі № 815/1119/16 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. Г. Стрелець

Судді О. В. Білоус

І. Л. Желтобрюх