Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 березня 2023 року

м. Київ

справа №160/12744/22

адміністративне провадження №К/990/5515/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Чиркіна С.М., Берназюка Я.О., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом керівника Лівобережної окружної прокуратури м. Дніпра Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Управління-служби у справах дітей Лівобережної адміністрації Дніпровської міської ради до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі судді Ількова В.В. від 05.09.2022 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Божко Л.А., Дурасової Ю.В., Лукманової О.М. від 29.12.2022,

УСТАНОВИВ:

I. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У січні 2022 року керівник Лівобережної окружної прокуратури м. Дніпра Дніпропетровської області (далі також Прокурор) звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Управління-служби у справах дітей Лівобережної адміністрації Дніпровської міської ради (далі також Управління, позивач) до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради (далі також Департамент, відповідач), треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , у якому просив

- визнати протиправною бездіяльність департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо не нарахування та невиплати випускникам навчальних закладів дітям - сиротам: ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , ОСОБА_5 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , ОСОБА_7 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , дітям, позбавленим батьківського піклування: ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_4 , ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_5 , ОСОБА_6 , ІНФОРМАЦІЯ_6 , ОСОБА_8 , ІНФОРМАЦІЯ_7 одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сомою статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно - правових умов соціального захисту дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів;

- зобов`язати департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради нарахувати та виплатити випускникам навчальних закладів загальної середньої освіти дітям - сиротам: ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , ОСОБА_5 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , ОСОБА_7 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , дітям, позбавленим батьківського піклування: ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_4 , ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_5 , ОСОБА_6 , ІНФОРМАЦІЯ_6 , ОСОБА_8 , ІНФОРМАЦІЯ_7 одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сомою статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно - правових умов соціального захисту дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку кожному

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05.09.2022, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 29.12.2022, позовну заяву Прокурора залишено без розгляду.

3. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що у цьому випадку наявні підстави, передбачені пунктом 6 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України, для залишення без розгляду поданого у цій справі позову відповідно до клопотання Управління, в особі якого Прокурор звернувся до суду, яке судами попередніх інстанцій визнано обґрунтованим і таким, що зумовлює застосований оскаржуваними судовими рішеннями процесуальний наслідок.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить їх скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

II. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

5. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами першої та апеляційної інстанцій допущено порушення норм процесуального права.

6. Зокрема, скаржник вважає, що пункти 5, 6 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України стосуються випадків, коли прокурором подано позов в інтересах фізичної особи, оскільки у випадку відкриття судом провадження за позовом прокурора в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, суд фактично визнає, що відповідний орган не здійснює чи здійснює неналежним чином свої функції, що порушує або загрожує порушенню інтересів держави.

7. У відзиві на касаційну скаргу Управління з такими доводами скаржника не погоджується і вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду і це відповідає нормам процесуального права.

8. Управління також вказує, що у цьому випадку взагалі не доведено порушення інтересів держави або ж існування такої загрози, а отже відсутні й підстави для звернення до суду прокурора з цим позовом.

9. Окрім цього, у відзиві на касаційну скаргу наголошується, що прокурором не дотримано встановленого законом порядку звернення до суду, оскільки повідомлення прокурора стосовно встановлення підстав та наміру здійснювати представництво інтересів держави в суді надійшло до Управління за декілька днів до дати подання позову, що унеможливило реалізацію цим органом своїх процесуальних прав на самостійне звернення до суду з таким позовом.

10. Як окрема група аргументів у відзиві на касаційну скаргу зазначається й те, що Управління у спірних правовідносинах діяло належно і не допустила порушення закону, оскільки вважає, що правові підстави для виплати одноразової грошової допомоги третім особам у цьому випадку відсутні, а жодна з цих осіб або їх законний представник по таку допомогу взагалі не звертались.

11. Відзив на касаційну скаргу містить доводи й про те, що особа, яка оскаржує ухвалені судами попередніх інстанцій судові рішення в касаційному порядку, взагалі не була учасником цієї справи, а тому, на думку Управління, не має такого права.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

12. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

13. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

14. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування та дотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.

15. Беручи до уваги обставини, встановлені у оскаржуваних судових рішеннях, наведені у них мотиви і висновки щодо застосування норм права, а також враховуючи наведені у касаційній скарзі доводи, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, що розглядається, аргументи, наведені у відзиві на неї, колегія суддів відзначає, що ключовим питанням, яке належить вирішити суду касаційної інстанції, є питання про те, чи виникли у суду першої інстанції передбачені нормами пункту 6 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України підстави для залишення позову без розгляду.

16. Так, вищевказаними процесуальними нормами встановлено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо особа, яка має адміністративну процесуальну дієздатність і за захистом прав, свобод чи інтересів якої у випадках, встановлених законом, звернувся орган або інша особа, заперечує проти позову і від неї надійшла відповідна заява.

17. З аналізу цих приписів процесуального закону вбачається, що для залишення позову без розгляду з вищенаведених підстав необхідна наявність у сукупності таких умов:

особа, за захистом прав, свобод чи інтересів якої у випадках, встановлених законом, звернувся орган або інша особа, заперечує проти позову;

така особа має адміністративну процесуальну дієздатність;

саме від неї надійшла відповідна заява.

18. Відсутність хоча б однієї з цих умов унеможливлює застосування пункту 6 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України як підстави для залишення позову без розгляду.

19. Тому, для перевірки дотримання судами попередніх інстанцій вищенаведених норм процесуального права належить, насамперед, встановити, чи є Управління особою, за захистом прав, свобод чи інтересів якої Прокурор звернувся з цим позовом до суду, і чи мало воно право ініціювати питання щодо залишення такого позову без розгляду, чи було наділено відповідними процесуальними повноваженнями, чи правомірно суди прийняли до розгляду подане цим органом клопотання і чи мали визначені законом правові підстави для його задоволення.

20. Відповідаючи на такі питання, колегія суддів відзначає, що відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

21. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

22. Таким чином, конституційні функції прокуратури визначено безпосередньо у Конституції України, а законом може визначатися організація і порядок її діяльності.

23. Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру», статтею 1 якого визначено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

24. Зазначення такої мети не виокремлює прокуратуру з поміж інших органів держави, оскільки утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави загалом, тобто метою усіх її органів.

25. Спеціальною нормою процесуального законодавства, яка поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосується позовних заяв, апеляційних та касаційних скарг, передбачено право та порядок звернення прокурора, зокрема, з позовною заявою у справі, є стаття 53 Кодексу адміністративного судочинства України.

26. Частинами третьою, четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

27. Частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

28. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

29. Зі змісту цієї норми Закону слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або ж у разі відсутності такого органу.

30. З урахуванням вищезазначеного, а також зважаючи на наведені у позовній заяві підстави позову, колегія суддів вважає, що у справі, яка розглядається, Управління виступає органом, який, на переконання Прокурора, не здійснює належний захист інтересів держави у сфері охорони дитинства.

31. Тобто, Управління, є органом, в особі якого Прокурор звертається до суду з цим позовом і від імені якого здійснює представництво інтересів держави у суді, а не особою, за захистом прав, свобод чи інтересів якої він звернувся до суду в цьому випадку.

32. Зміст оскаржуваних судових рішень засвідчує, що звернення до суду з позовом у справі, що розглядається, спрямоване на захист інтересів держави у сфері охорони дитинства та прав третіх осіб: дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які, за твердженнями Прокурора, мають право на виплату їм одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сомою статті 8 Закону України «Про забезпечення організаційно - правових умов соціального захисту дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів, однак така допомога їм усупереч закону не виплачується відповідачем, а Управління на такі порушення належним чином не реагує і визначених законодавством заходів у межах наявних у цього органу повноважень, у тому числі й шляхом ініціювання відповідного судового провадження, не вживає.

33. Отже, колегія суддів переконана, що особами, про яких іде мова у пункті 6 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України, і які наділені правом заперечувати проти позову й подавати відповідну заяву стосовно залишення позову без розгляду, у справі, що розглядається, можна визнавати саме дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, якщо вони мають адміністративну процесуальну дієздатність, а не Управління, яке за своїм процесуальним статусом до вказаних суб`єктів не належить.

34. До того ж, виходячи з аналізу пункту 6 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів підкреслює, що у цій нормі процесуального права як про суб`єкта відповідної заяви та можливого ініціатора питання залишення без розгляду позовної заяви є саме особа, за захистом прав, свобод чи інтересів якої у випадках, встановлених законом, звернувся орган або інша особа (у цьому випадку прокурор). Органи державної влади, органи місцевого самоврядування або інші суб`єкти владних повноважень до таких осіб не належать, що виключає можливість застосування положень вищевказаної процесуальної норми за їх ініціативою.

35. За таких обставин Верховний Суд вважає, що у справі, яка розглядається, в Управління не виникло права на подання відповідної заяви в порядку та з підстав, визначених пунктом 6 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України, а суди попередніх інстанцій, неправильно зрозумівши зміст цих норм, помилково її задовольнили та дійшли необґрунтованого висновку стосовно наявності передбачених законом умов для залишення поданого Прокурором позову без розгляду.

36. Колегія судів критично ставиться до наведених у відзиві на касаційну скаргу аргументів по суті спору і про те, що Прокурор не довів наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у справі, що розглядається, та порушив встановлений законом порядок звернення до суду з цим позовом, оскільки вони не слугували мотивами для ухвалення оскаржуваних судових рішень й у них не оцінювались, а відповідні міркування у межах питання, яке було розглянуто судами, учасниками справи не висловлювались, пов`язані з цим обставини судами не з`ясовувались і доказами не перевірялись.

37. За наведеного, а також з урахуванням меж перегляду судом касаційної інстанції, встановлених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів констатує, що під час розгляду саме цієї касаційної скарги не наділена повноваженнями надавати оцінку таким доводам Управління, однак наголошує, що останнє не позбавлене права заявити їх у суді першої або апеляційної інстанцій.

38. Необґрунтованими колегія суддів вважає й доводи Управління про те, що скаржник не має права на подання цієї касаційної скарги, позаяк не брав участі у розгляді справи ані в суді першої, ані в суді апеляційної інстанцій.

39. З цього приводу колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на приписи абзацу першого частини третьої статті 24 Закону України «Про прокуратуру», якими встановлено, що право подання апеляційної чи касаційної скарги на судове рішення в цивільній, адміністративній, господарській справі надається прокурору, який брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від участі в розгляді справи прокурору вищого рівня: Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, першим заступникам та заступникам керівників обласних прокуратур, керівнику, заступникам керівника, керівникам підрозділів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

40. Оскільки у справі, що розглядається, касаційна скарга подана заступником керівника Дніпропетровської обласної прокуратури, то колегія суддів вважає, що останній, хоча й не брав участі в розгляді справи, однак як прокурор вищого рівня мав право на подання цієї скарги до суду касаційної інстанції на ухвалені судами попередніх інстанцій судові рішення, оскільки таке право прямо передбачено законом, а саме - нормами абзацу першого частини третьої статті 24 Закону України «Про прокуратуру».

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

41. За правилами пункту 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

42. Підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі (частина перша статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України).

43. Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах повноважень, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також доводів та вимог касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, дійшов висновку про те, що суди попередніх інстанцій помилково залишили без розгляду поданий Прокурором позов й допустили порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконних судових рішень, які перешкоджають подальшому провадженню у справі.

44. У зв`язку з цим оскаржувані судові рішення належить скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження її розгляду.

45. Керуючись статтями 340 341 344 349 353 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05.09.2022 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29.12.2022 скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження її розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: С.М. Чиркін

Я.О. Берназюк