Історія справи

Ухвала КАС ВП від 18.10.2018 року у справі №826/5541/18

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 826/5541/18

адміністративне провадження № К/9901/63568/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Жука А. В.,

суддів: Мартинюк Н. М., Мельник-Томенко Ж. М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу

за адміністративним позовом ОСОБА_1

до Міністерства юстиції України

про визнання незаконним та скасування наказу

провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.06.2018 (головуючий суддя - Катющенко В. П. ) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20.09.2018 (головуючий суддя - Лічевецький І. О., судді - Мельничук В. П., Земляна Г. В. )

ВСТАНОВИВ:

І. Історія справи

1. У квітні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України, в якому просив суд визнати незаконним та скасувати наказ Міністерства юстиції України №927/к від 03.03.2018 про накладення на нього дисциплінарного стягнення у вигляді догани.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірний наказ прийнято відповідачем з грубим порушенням встановленого порядку проведення дисциплінарного провадження, а висновок, складений Дисциплінарною комісією за його результатами, є необ'єктивним та необґрунтованим. Вказував, що відповідачем при обранні виду дисциплінарного стягнення не враховано попередню діяльність останнього, а саме не враховано відсутність жодного дисциплінарного стягнення.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.06.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від
20.09.2018, адміністративний позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства юстиції України №927/к від 03.03.2018 "Про накладення дисциплінарного стягнення".

4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що відповідачем не доведено факту вчинення дисциплінарного проступку ОСОБА_1 та вини останнього. Так, службовим розслідуванням не було встановлено винних осіб при обрахунку заборгованості з виплати компенсації, а нормами Положення про Департамент ресурсного забезпечення Державної кримінально-виконавчої служби України Міністерства юстиції не передбачено обов'язку директора Департаменту перевіряти правильність нарахування будь-яких виплат підконтрольними йому установами.

5. Суд апеляційної інстанції підтримав вказані висновки, а також зазначив, що факт неефективного використання бюджетних коштів відсутній, оскільки на момент проведення службового розслідування кошти Держівській виправній колонії для виплати компенсації за неотримане речове майно перераховані не були. Крім того, навіть під час службового розслідування не було встановлено, яка саме сума була необхідна для виплати компенсації.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї

6. У жовтні 2018 року Міністерством юстиції України подано касаційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.06.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.09.2018. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що дисциплінарною комісією встановлено факт неефективного використання бюджетних коштів, виділених на виплату компенсації за неотримане речове майно, та необґрунтованість таких витрат, що свідчить про недостатній рівень підготовки пропозицій щодо перерозподілу видатків Департаментом ресурсного забезпечення, який очолює позивач, а тому, на переконання Міністерства юстиції Ураїни, вина в діях позивача є доведеною.

Відповідач вважає, що висновки судів попередніх інстанцій щодо відсутності у Департаменту ресурсного забезпечення Державної кримінально-виконавчої служби України обов'язку перевіряти правильність нарахувань будь-яких витрат є такими, що не ґрунтуються на нормах чинного законодавства, оскільки Положення про Департамент ресурсного забезпечення передбачає здійснення контролю за діяльністю органів та установ Державної кримінально-виконавчої служби України в межах компетенції, тобто ресурсного забезпечення, а директор Департаменту є відповідальним за виконання завдань, покладених на Департамент, та наділений усіма повноваженнями для здійснення своїх управлінських функцій.

8. Крім того, відповідач стверджує, що саме дисциплінарна комісія досліджує питання про наявність в діях посадової особи дисциплінарного проступку та визначає його правову кваліфікацію; тільки відповідач як суб'єкт призначення має виключне право, за рішенням дисциплінарної комісії, кваліфікувати дисциплінарне порушення, здійснене позивачем, а суди лише можуть перевірити, чи відповідають дії відповідача чинному законодавству України. На думку відповідача, суди попередніх інстанцій, кваліфікуючи дії позивача за нормами Закону України "Про державну службу", втрутилися у дискреційні повноваження відповідача.

9. У відзиві на касаційну скаргу позивач вважає доводи відповідача необґрунтованими, та просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін. Позивач зазначає, що у його діях не містилося ознак дисциплінарного проступку, оскільки він діяв в межах Положення про Департамент ресурсного забезпечення Державної кримінально-виконавчої служби України, та до функцій Департаменту, передбачених Положенням, не входить ведення системного обліку та розрахунків, а також вказує, що службове розслідування проводилося щодо діяльності безпосередньо Західного міжрегіонального управління, діяльність якого регулюється безпосередньо Положенням про Західне міжрегіональне управління. Крім того, позивач зазначає, що Департамент ресурсного забезпечення при виконанні своїх функцій щодо визначення потреби органів і установ у матеріально-технічних ресурсах орієнтується на інформацію, отриману від міжрегіональних управлінь.

Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції

10. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10.10.2018 для розгляду справи №826/5541/18 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Желтобрюх І. Л., судді - Білоус О. В., Стрелець Т. Г.

11. Ухвалою Верховного Суду від 16.10.2018 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Міністерства юстиції України, встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.

12. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівником секретаріату Касаційного адміністративного суду №823/0/78-19 від 24.06.2019 призначено повторний автоматизований розподіл касаційної скарги у зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І. Л.

13. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24.06.2019 для розгляду справи №826/5541/18 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А. В., судді - Мартинюк Н. М., Мельник-Томенко Ж. М.

14. Ухвалою Верховного Суду від 23.12.2020 адміністративну справу прийнято до провадження визначеною колегією суддів та призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

15. Наказом Міністерства юстиції України №2658/к від 06.07.2017 ОСОБА_1 з
13.07.2017 було призначено на посаду директора Департаменту ресурсного забезпечення Державної кримінально-виконавчої служби України, з випробувальним терміном 6 місяців.

16.12 грудня 2017 року заступником директора Департаменту фінансового забезпечення та бухгалтерського обліку складено доповідну записку на ім'я в. о.

Державного секретаря, керівника Секретаріату Державного секретаря Міністерства юстиції України, у якій зазначалось, що за результатами розгляду пропозицій Департаменту ресурсного забезпечення Державної кримінально-виконавчої служби України щодо виплати компенсації за неотримане речове майно встановлено відхилення по одних і тих же виплатах на 306 200 грн, що свідчить про недостатній рівень підготовки цих пропозицій.

17. На підставі наказів Міністерства юстиції України №4943/к від 13.12.2017 "Про дисциплінарне провадження", №126/к від 16.01.2018 "Щодо продовження строку службового розслідування" у період з 18.12.2017 по 17.02.2018 дисциплінарною комісією проведено службове розслідування стосовно ОСОБА_1, директора Департаменту ресурсного забезпечення Державної кримінально-виконавчої служби України з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого ним дисциплінарного проступку, за результатами якого 16.02.2018 Комісією складено висновок.

18. Зазначеним висновком зафіксовано, що згідно з інформацією, викладеною у доповідній записці, Департаментом фінансового забезпечення та бухгалтерського обліку опрацьовано пропозиції Департаменту ресурсного забезпечення Державної кримінально-виконавчої служби України щодо виділення коштів Західному міжрегіональному управлінню з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції на виплату компенсації за неотримане речове майно особам рядового та начальницького складу, які звільнені зі служби. За результатами розгляду встановлено, що деяким категоріям персоналу Держівської виправної колонії ( №110), яка безпосередньо фінансується Західним МРУ, передбачається виплата значних сум компенсації. На звернення Департаменту фінансового забезпечення та бухгалтерського обліку стосовно розрахунків зазначених виплат, Департаментом ресурсного забезпечення електронною поштою надіслано уточнену інформацію щодо потреби в коштах для виплати для грошової компенсації за неотримане майно. Відхилення по виплатах одних і тих же осіб становить 306 200
грн.

19. У висновку Комісії відображено також пояснення ОСОБА_1, згідно з якими після формування пропозицій міжрегіональних управлінь, з метою виплати грошової компенсації особам рядового та начальницького складу, які звільнені зі служби, Департаментом ресурсного забезпечення підготовлено та направлено до Міжрегіонального управління лист №1970/27.2/32-17 від 11.10.2017 з вимогою організації збору та узагальнення інформації про стан заборгованості.

20. Комісією встановлено, що відомості, надані Західним міжрегіональним управлінням щодо виплати грошової компенсації працівникам Державної установи Держівська виправна колонія ( №110) не відповідають інформації, вказаній у додатку до листа Західного міжрегіонального управління №13.1/3775від 22.11.2017, а також не відповідають даним, що 11.12.2017 направлено до Департаменту фінансового забезпечення та бухгалтерського обліку електронною поштою.

21. За результатами службового розслідування дисциплінарна комісія дійшла висновку, що ОСОБА_1 вчинено дисциплінарний проступок, передбачений пунктом 5 частини другої статті 65 Закону, а саме: невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, що виражене у неналежній організації роботи Департаменту ресурсного забезпечення Державної кримінально-виконавчої служби України.

22. Відповідно до наказу Міністерства юстиції України №927/к від 03.03.2018 ОСОБА_1, директору Департаменту Державної кримінально-виконавчої служби України, оголошено догану за неналежне виконання посадових обов'язків, що полягає у недотриманні вимог Положення про Департамент ресурсного забезпечення Державної кримінально-виконавчої служби України, затвердженого наказом Міністерства юстиції України №3560/к від 15.09.2017.

ІІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування

(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

23. Конституція України

23.1. Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

24. Закон України "Про державну службу"

24.1. Згідно зі статтею 64 Закону за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, визначених Закон України "Про державну службу" та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому Закон України "Про державну службу".

24.2. Відповідно до ч. 1 ст. 65 Закону підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, встановлених Закон України "Про державну службу" та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

24.3. Пунктом 5 частини 2 статі 65 Закону передбачено, що дисциплінарним проступком є невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень.

24.4. Відповідно до частини третьої статті 66 Закону у разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених Закон України "Про державну службу", суб'єктом призначення або керівником державної служби такому державному службовцю може бути оголошено догану.

24.4. Згідно з ч. 1 ст. 71 Закону з метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку може проводитися службове розслідування.

24.5. Частинами другою та третьою статті 71 Закону встановлено, що службове розслідування стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії "А", проводиться центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, а стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б " і "В", - дисциплінарною комісією у державному органі. Тривалість службового розслідування не може перевищувати один місяць. За потреби зазначений строк може бути продовжений суб'єктом призначення, але не більш як до двох місяців.

24.6. Частиною 9 статті 71 Закону встановлено, що за результатами службового розслідування складається висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності. Висновок, складений за результатами проведеного службового розслідування центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, передається Комісії.

24.7. Згідно з ч. 1 ст. 78 КАС України рішення про накладення дисциплінарного стягнення може бути оскаржено державними службовцями до суду.

25. Положення про Департамент ресурсного забезпечення Державної кримінально-виконавчої служби України Міністерства юстиції, затверджений наказом Міністерства юстиції України №2560/к від 15.09.2017

25.1. Відповідно до пункту 5.1,5.5 Положення Департамент очолює директор, який в установленому порядку призначається на посаду і звільняється з посади державним секретарем Мін'юсту.

Директор Департаменту:

- здійснює керівництво діяльністю Департаменту;

- вносить керівництву Мін'юсту пропозиції щодо вдосконалення роботи Департаменту та питань виробничо-господарської діяльності;

- розподіляє обов'язки між своїми заступниками, керівниками підпорядкованих структурних підрозділів, організовує та контролює їх роботу;

- у межах компетенції: забезпечує виконання заходів щодо мобілізаційних потужностей, матеріально-технічних ресурсів в органах та установах; використовує та опрацьовує відомості про зміст мобілізаційного плану; бере участь у розробці заходів щодо нормованого забезпечення персоналу органів та установ в особливий період; бере участь в укладанні договорів (контрактів) про виконання мобілізаційних завдань (замовлень) з підприємствами, установами, організаціями; бере участь у розгляді пропозицій установ виконання покарань про запозичення матеріальних цінностей з мобілізаційного резерву; бере участь у забезпечення виробничими потужностями і робочою силою, перевірці готовності підприємств установ виконання покарань до випуску продукції в особливий період; підтримує постійний зв'язок з керівниками, їх заступниками, працівниками органів та установ з питань діяльності Департаменту;

- порушує перед суб'єктом призначення питання щодо відкриття та здійснення дисциплінарного провадження стосовно працівників Департаменту та працівників Міжрегіональних управлінь з питань виконання кримінальних покарань та пробації, призначення яких входить до компетенції Мін'юсту;

- порушує перед суб'єктом призначення питання щодо проведення службового розслідування стосовно осіб рядового і начальницького складу органів та установ, призначення яких входить до компетенції Мін'юсту;

- за дорученням керівництва Мін'юсту та в межах компетенції Департаменту виконує інші завдання.

26. Порядок забезпечення речовим майном персоналу Державної кримінально-виконавчої служби, затверджений постановою Кабінету Міністрів України №578 від 14.08.2013

26.1. Пунктом 50 Порядку передбачено, що речове майно, що перебуває в органах і установах, підлягає обліку, який полягає в правильному та своєчасному оформленні документів, здійсненні записів у книгах та картках обліку про операції щодо його руху та про якісний стан майна.

26.2. Згідно з п. п. 53,54 Порядку облік речового майна в органах і установах ведеться в облікових документах за формами згідно з додатками 1-10. Для ведення обліку речового майна у відповідних книгах та арматурних картках, які ведуться за формою згідно з додатком 3, а також проведення розрахунків під час звільнення із служби чи роботи осіб із числа персоналу в органах і установах призначається відповідальна посадова особа.

26.3. Відповідно до п. 74 Порядку відповідальність за достовірність складення і своєчасність подання звітів-замовлень покладається особисто на керівників органів і установ.

IV. Позиція Верховного Суду

27. За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

28. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

29. Як встановлено судами попередніх інстанцій, підставою для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, відповідно до змісту спірного наказу, стало неналежне виконання позивачем посадових обов'язків, що полягає у недотриманні вимог Положення про Департамент ресурсного забезпечення Державної кримінально-виконавчої служби України.

30. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що в діях позивача відсутній склад дисциплінарного порушення. Суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що інформація про потребу в коштах для виплати грошової компенсації з відповідними розрахунками, на підставі якої були здійснені виплати, була надана Західним міжрегіональним управлінням з питань виконання кримінальних покарань та пробацій. При цьому Департаментом ресурсного забезпечення Державної кримінально-виконавчої служби України було встановлено, що ця інформація підлягає уточненню, оскільки надана з помилками, і лише після внесення відповідних змін 11.12.2017 вона була подана до Департаменту фінансового забезпечення та бухгалтерського обліку. Наведене свідчить про те, що проведення виплат компенсацій за неотримане речове майно здійснювалося на підставі інформації, отриманої від Західного міжрегіонального управління.

31. За таких обставин, підстави для висновку про недостатній рівень підготовки пропозицій щодо перерозподілу видатків Департаментом ресурсного забезпечення, який очолює позивач, з вини самого позивача, відсутні, оскільки, як вірно зазначено судами першої та апеляційної інстанцій, Положенням про Департамент ресурсного забезпечення на позивача не покладено обов'язку щодо перевірки правильності розрахунків про потребу в бюджетних коштах, поданих підконтрольними установами, що виключає відповідальність за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків. Доводи касаційної скарги щодо наявності у позивача обов'язку перевіряти правильність отриманих від міжрегіонального управління розрахунків Верховним Судом відхиляються, оскільки є особистими судженнями відповідача та не підтверджуються нормами чинного законодавства. При цьому посилання відповідача на норми Положення, якими передбачено здійснення директором Департаменту ресурсного забезпечення контролю за діяльністю органів та установ з питань, що належать до компетенції Департаменту, касаційним судом також відхиляються з огляду на те, що, як вірно зазначено судом апеляційної інстанції, директор Департаменту ресурсного забезпечення Державної кримінально-виконавчої служби України не має володіти даними ані щодо кількості осіб, яким має бути здійснена компенсація за неотримані предмети форми одягу, ані щодо розміру цієї компенсації, а тому не може перевірити отриману від підконтрольних установ інформацію.

32. Крім того, Верховний Суд звертає увагу на те, що посилаючись у спірному наказі на порушення позивачем вимог Положення про Департамент ресурсного забезпечення, відповідачем також не конкретизовано, які саме вимоги Положення були не дотримані позивачем.

33. Щодо доводів касаційної скарги про те, що суди попередніх інстанцій, кваліфікуючи дії позивача за нормами Закону України "Про державну службу", втрутилися у дискреційні повноваження відповідача, оскільки тільки суб'єкт призначення має виключне право, за рішенням дисциплінарної комісії, кваліфікувати дисциплінарне порушення, здійснене позивачем, Верховний Суд зазначає наступне.

34. Відповідно до правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 29.08.2019 у справі №9901/986/18, дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

35. Однак, наявність таких повноважень у відповідача не означає, що він як орган державної влади не повинен дотримуватись встановленому на законодавчому рівні механізму, тобто правової процедури здійснення його повноважень, також його рішення повинні відповідати загальним принципам законності, справедливості, індивідуальності, пропорційності.

36. Таким чином, повноваження Міністерства юстиції України, які відповідач розуміє як дискреційні щодо встановлення та надання оцінки фактів наявності чи відсутності в діях позивача складу дисциплінарного проступку, не означає, що дисциплінарний орган не повинен дотримуватись механізму та порядку щодо збирання, перевірки та надання оцінки таким доказам у відповідності до норм чинного на час виникнення спірних правовідносин законодавства. Наведена правова позиція узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом, зокрема у постановах від 21.11.2019 у справі №260/1145/18 та від 05.03.2020 у справі №815/2818/18.

37. Верховний Суд вважає, що вина державного службовця не може бути презюмована за результатами проведеного службового розслідування, та державний службовець в силу ч. 1 ст. 78 Закону України "Про державну службу" наділений правом оскаржити прийняте рішення про накладення на нього дисциплінарного стягнення. В такому випадку обов'язковому з'ясуванню під час розгляду справи підлягає факт вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, а відповідач за правилами ч. 2 ст. 77 КАС України на підставі належних та допустимих доказів, які були покладені в основу висновку дисциплінарної комісії, має довести наявність в діях державного службовця складу дисциплінарного проступку, та правомірність притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності.

37. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.06.2018 та постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 20.09.2018 відсутні.

38. Згідно зі ст. 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

39. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Міністерства юстиції України залишити без задоволення.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 червня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року у справі № 826/5541/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіА. В. Жук Н. М. Мартинюк Ж. М. Мельник-Томенко