Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

28 квітня 2022 року

Київ

справа №380/3580/20

адміністративне провадження № К/9901/24090/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,

суддів - Мартинюк Н.М.,

Смоковича М.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Галицької митниці Держмитслужби

на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16.02.2021 (головуючий суддя - Н.М. Грень)

та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.06.2021 (головуючий суддя - Р.Й. Коваль, судді - В.В. Гуляк, Н.В. Ільчишин)

у справі № 380/3580/20

за позовом ОСОБА_1

до Львівської митниці ДФС,

Галицької митниці Держмитслужби

про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

встановив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Львівської митниці ДФС (далі- відповідач-1), Галицької митниці Держмитслужби (далі - відповідач-2), в якому просив:

- визнати протиправним в цілому та скасувати наказ в/о начальника Львівської митниці ДФС, Голови комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС Романа Антоняка № 122-о «Про звільнення ОСОБА_1 » від 13.04.2020;

- поновити ОСОБА_1 на посаді начальника відділу митного оформлення № 5 митного поста «Грушів» Львівської митниці ДФС;

- стягнути з Галицької митниці Держмитслужби на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з дня звільнення по день винесення рішення судом першої інстанції.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує про порушення порядку його звільнення, оскільки правовідносини з реорганізації Львівської митниці ДФС виникли 28.11.2019, до набрання чинності Законом України від 14.01.2020 № 440-IX «Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи» та Законом України від 12.12.2019 № 378-IX «Про внесення змін до Кодексу законів про працю України», а тому положення цих законів не підлягали застосуванню до спірних правовідносин. Вважає, що до спірних правовідносин повинна була застосовуватися редакція Закону України «Про державну службу» в момент їх виникнення, а саме в період коли почався процес реорганізації Львівської митниці ДФС в Галицьку митницю Держмитслужби, з обов`язковим дотриманням вимог Кодексу законів про працю України в частині попередження про наступне вивільнення за два місяці, врахування переважного права залишення на роботі та за умови пропозиції іншої роботи в тій самій установі. Зазначає, що цих дій відповідачами вчинено не було, чи порушено вимоги частин першої, третьої статті 49-2 Кодексу законів про працю України.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 16.02.2021, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.06.2021, позов задоволено повністю. Визнано протиправним в цілому та скасовано наказ в/о начальника Львівської митниці ДФС, Голови комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС Романа Антоняка № 122-0 «Про звільнення ОСОБА_1 » від 13.04.2020. Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника відділу митного оформлення № 5 митного поста «Грушів» Львівської митниці ДФС з 16.04.2020. Стягнуто з Львівської митниці ДФС на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 118 521 грн.13 коп. з відрахуванням податків, зборів та обов`язкових платежів.

4. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що рішення відповідача про звільнення позивача прийнято без конкретизації причин та підстав, а лише містить формальний перелік пунктів передбачених частиною першою статті 87 Закону України «Про державну службу», які по своїй юридичній природі є різними, а тому потребують чіткого правового визначення та диференціації, оскільки відсутність чіткої та однозначної причини звільнення призводить до порушення принципу «правової визначеності», адже загальні формулювання унеможливлюють чітке розуміння підстав звільнення. Крім того, суди дійшли висновку, що оскільки у Галицькій митниці Держмитслужби були наявні вакантні посади, в тому числі ті, що позивач обіймав до реорганізації, в тому ж структурному підрозділі і жодних перешкод у зайнятті такої посади відповідачем не наведено, звільнення позивача не може бути визнано обґрунтованим, отже оскаржуваний наказ порушує конституційне право позивача на працю.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач-2 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить рішення судів скасувати та прийняти постанову, якою відмовити позивачу у задоволенні позовних вимог.

6. Підставою касаційного оскарження судових рішень відповідач-2 вказує пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України відповідач-2 вказує, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування частини третьої статті 87 Закону України «Про державну службу» в редакції Закону України від 14.01.2020 № 440-ІХ «Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи».

В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач-2 зазначає, що звільнення позивача відбулось відповідно до статті 87 Закону України «Про державну службу» в редакції Закону України від 14.01.2020 № 440-ІХ «Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи», положеннями якої з 13.02.2020 суттєво змінено правове регулювання процедури припинення державної служби внаслідок реорганізації державного органу. Відповідно до положень статті 87 Закону України «Про державну службу» в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин суб`єкт призначення або керівник державної служби має право, а не зобов`язаний пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі. Відповідач-2 вважає, що судами неправильно застосовано статтю 87 Закону України «Про державну службу», оскільки вказаною нормою не надано «можливість» як зазначає суд апеляційної інстанції, а надано «право». При цьому, дане право є дискреційним. А тому вказує, що жодного порушення під час звільнення ОСОБА_1 допущено не було.

Позиція інших учасників справи

7. Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

Рух касаційної скарги

8. Ухвалою Верховного Суду від 14.09.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Галицької митниці Держмитслужби .

9. Ухвалою Верховного Суду від 27.04.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

10. ОСОБА_1 з 24.04.2019 наказом Львівської митниці ДФС від 11.04.2019 № 274-0 переведений на посаду начальника відділу митного оформлення № 5 митного поста «Грушів» Львівської митниці ДФС.

11. Постановою Кабінету Міністрів України від 02.10.2019 № 858 «Про утворення територіальних органів Державної митної служби» утворено юридичні особи публічного права територіальні органи Державної митної служби за переліком згідно з додатком 1.

12. Згідно з вказаним додатком утворено зокрема Галицьку митницю Держмитслужби. Окрім того згідно додатку № 2 вказаної постанови прийнято рішення про реорганізацію Львівської митниці ДФС шляхом її приєднання до Галицької митниці Держмитслужби.

13. На виконання вказаної постанови ДФС України було видано наказ від 25.11.2019 року № 30-рг «Про реорганізацію митниць ДФС», пунктом 4 якого визначено тримісячний строк для проведення реорганізації митниць ДФС, зокрема і Львівської митниці ДФС.

14. Наказом ДФС від 24.03.2020 № 14-рг «Про внесення змін до деяких наказів ДФС» внесено зміни до наказу від 25.11.2019 року № 30-рг, замінивши слова «три місяці» словами «шість місяців» в пункту 4 цього наказу.

15. За даними Єдиного державного реєстру юридичних та фізичних осіб-підприємців 14.11.2019 проведена державна реєстрація як юридичної особи - Галицької митниці Держмитслужби.

16. 28.11.2019 до Єдиного державного реєстру юридичних та фізичних осіб-підприємців внесено інформацію про перебування Львівської митниці ДФС в процесі припинення.

17. Відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 02.10.2019 № 858 «Про утворення територіальних органів Державної фіскальної служби» та наказу ДФС України від 25.11.2019 № 30-рг «Про реорганізацію митниць ДФС» з 28.11.2019 розпочато реорганізацію Львівської митниці ДФС.

18. 21.12.2019 Львівською митницею ДФС видано наказ № 666 «Про попередження про наступне вивільнення», яким наказано письмово попередити про наступне вивільнення працівників Львівської митниці ДФС із займаних посад відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону України від 10.10.2015 № 889-УШ «Про державну службу» згідно списку, в який був включений позивач.

19. 07.02.2020 наказом Львівської митниці ДФС № 03 «Про скасування наказу Львівської митниці ДФС від 21.12.2019 № 666 «Про попередження про наступне вивільнення» наказ № 666 був скасований з причин відсутності на роботі члена Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС, на якого було покладено обов`язок вжиття заходів щодо вручення попереджень про наступне вивільнення та закінчення повноважень голови Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС, та з огляду на те, що попередження про наступне вивільнення працівникам не було вручено, відтак даний наказ № 666 від 21.12.2019 було скасовано як такий, що не реалізований.

20. Наказом Львівської митниці ДФС від 10.03.2020 № 07 «Про попередження про наступне вивільнення» зобов`язано Комісію з реорганізації Львівської митниці ДФС скерувати відповідно до статті 9-1 Закону України від 10.12.2015 № 889- VIII «Про державну службу» попередження про наступне вивільнення працівників Львівської митниці ДФС із займаних посад на підставі пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» та частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України згідно списку, що додається. В додатку до вищезазначеного наказу «Про попередження про наступне вивільнення» зазначений ОСОБА_1 - начальник відділу митного оформлення № 5 митного поста «Грушів» Львівської митниці ДФС.

21. Із попередженням про наступне вивільнення ОСОБА_1 власноручно ознайомився 10.03.2020.

22. Наказом Львівської митниці ДФС від 13.04.2020 № 122-о позивача звільнено 15.04.2020 із займаної посади начальника відділу митного оформлення № 5 митного поста «Грушів» Львівської митниці ДФС відповідно до пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу», пункту 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)

23. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

24. Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.

25. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, урегульовані Законом України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIII (у редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин).

26. Пункт 4 частини першої статті 83 Закону України «Про державну службу» серед підстав для припинення державної служби виділяє її припинення за ініціативою суб`єкта призначення.

27. Приписами частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є, зокрема: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу.

28. За змістом частини третьої статті 87 Закону України «Про державну службу» суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

29. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

30. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

31. Спірні правовідносини, які склались у цій справі, врегульовано Конституцією України, Законом України «Про державну службу» у редакції, чинній на момент їх виникнення, та норми якого є спеціальними, а також Кодексом законів про працю України у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це не йдеться у спеціальному законі.

32. Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

33. Закріплення принципу незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів є гарантією безпеки людини і громадянина, довіри до держави.

34. Згідно з Рішенням Конституційного суду України у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України від 09.02.1999 № 1-рп/99 за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

35. Таким чином, за загальним правилом норма права діє стосовно фактів і відносин, які виникли після набрання чинності цією нормою. Тобто до події, факту застосовується закон (інший нормативно-правовий акт), під час дії якого вони настали або мали місце.

36. Предметом спору у цій справі є питання правомірності наказу від 13.04.2020 № 122-о, яким позивача звільнено 15.04.2020 з посади начальника відділу митного оформлення № 5 митного поста «Грушів» Львівської митниці ДФС відповідно до пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу», пункту 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України.

37. Відповідно до частини третьої статті 87 Закону України «Про державну службу» суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.

38. Частиною п`ятою статті 40 Кодексу законів про працю України визначено, що особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.

39. Оскільки положеннями спеціального законодавства, а саме нормами Закону України «Про державну службу» станом на момент початку процедури звільнення позивача, а саме на момент ознайомлення позивача із попередженням про наступне вивільнення (10.03.2020), так само і на час видання оскаржуваного наказу від 13.04.2020 № 122-о «Про звільнення ОСОБА_1 » було врегульовано процедуру звільнення державного службовця у зв`язку із реорганізацією Львівської митниці ДФС, то в цьому випадку підлягають застосуванню норми спеціального законодавства (Закон України «Про державну службу» у редакції з 13.02.2020).

40. Отже, Законом України «Про державну службу», який є спеціальним, встановлено право суб`єкта призначення щодо працевлаштування державного службовця, який вивільняється.

41. При цьому, вжите у частині третій статті 87 Закону України «Про державну службу» слово «може», означає, що на суб`єкта призначення або керівника державної служби не покладається обов`язок з працевлаштування працівників, що вивільняються. Вирішення питання пропонувати державному службовцю вакантну посаду чи ні законодавець залишив на розсуд суб`єкта призначення.

42. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 28.07.2021 у справі № 640/11024/20.

43. Так, на момент відкриття касаційного провадження на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, висновку Верховного Суду щодо питання застосування частини третьої статті 87 Закону України «Про державну службу» в редакції Закону України від 14.01.2020 № 440-ІХ «Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи» ще не було.

44. Однак на момент розгляду цієї справи такий висновок висловлено Верховним Судом у постановах від 28.07.2021 у справі № 640/11024/20, від 30.11.2021 у справі № 480/4055/20, від 23.12.2021 у справі № 380/3551/20 та колегія суддів не вбачає підстав для відступу від цієї правової позиції у цій справі.

45. Крім того, за змістом роз`яснення Національного агентства України з питань державної служби від 20.02.2020 № 86р/з при скороченні чисельності або штату державних службовців, скороченні посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізації державного органу пропонування державному службовцю вакантної посади державної служби є правом суб`єкта призначення або керівника державної служби, а не обов`язком.

46. За таких обставин, висновок судів попередніх інстанцій, що оскаржуваний наказ порушує конституційне право позивача на працю, а звільнення не може бути визнано обґрунтованим, оскільки у Галицькій митниці Держмитуслужби були наявні вакантні посади і відповідачем не наведено жодних перешкод у зайнятті таких - є неправильним.

47. А відтак Верховний Суд приходить до висновку, що оскаржуваний наказ від 13.04.2020 № 122-о «Про звільнення ОСОБА_1 » прийнято Львівською митницею ДФС на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, якими регулюються спірні правовідносини.

48. Також помилковим є висновок судів попередніх інстанцій, що оскаржуваний наказ прийнято без конкретизації причин та підстав, оскільки зі спірного наказу вбачається, що він містить підставу для його видання (попередження про наступне вивільнення), у ньому чітко зазначено підстави звільнення (пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу»), в наказі зазначено дата припинення трудових відносин.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

49. Відповідно до частин першої та третьої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

50. Переглянувши судові рішення в межах доводів касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіривши повноту встановлення судами фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку, що при ухваленні рішень, суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування норм матеріального права, що є підставою для скасування судових рішень та ухвалення нового рішення у справі.

Висновки щодо розподілу судових витрат

51. Частинами п`ятою та шостою статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у разі відмови у задоволенні вимог позивача, звільненого від сплати судових витрат, або залишення позовної заяви без розгляду чи закриття провадження у справі, судові витрати, понесені відповідачем, компенсуються за рахунок коштів, передбачених Державним бюджетом України, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

52. З врахуванням наведених норм судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 139 327 341 345 349 351 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу Галицької митниці Держмитслужби задовольнити.

2. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16.02.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.06.2021 у справі № 380/3580/20 скасувати.

3. Прийняти нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Львівської митниці ДФС, Галицької митниці Держмитслужби про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу - відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко

Судді Н.М. Мартинюк

М.І. Смокович