Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

28 лютого 2018 року

Київ

справа № 806/1726/16

провадження № К/9901/3793/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Житомирської області про визнання дій неправомірними, зобов'язання надати інформацію, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Житомирського окружного адміністративного суду прийняту 10 жовтня 2016 року у складі судді Капинос О.В., та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду, постановлену 24 листопада 2016 року у складі колегії суддів: головуючого - Шидловського В.Б., суддів: Євпак В.В., Капустинського М.М.,

у с т а н о в и в :

У вересні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом в якому просив:

- визнати неправомірними дії прокуратури Житомирської області в частині ненадання інформації (публічної інформації) про трьохсторонню угоду про спільну діяльність щодо умов здійснення забудови земельної діяльності, кадастровий номер - НОМЕР_1, укладену згідно п.2 рішенням восьмої сесії сьомого скликання Житомирської міської ради № 224 «Про надання права користування земельними ділянками юридичним особам державної та комунальної форм власності» від 19 травня 2016 року;

- зобов'язати прокуратуру Житомирської області надати ОСОБА_1 інформацію (публічну інформацію) про трьохсторонню угоду про спільну діяльність щодо умов здійснення забудови земельної ділянки, кадастровий номер - НОМЕР_1, укладену згідно п.2 рішенням восьмої сесії сьомого скликання Житомирської міської ради № 224 «Про надання права користування земельними ділянками юридичним особам державної та комунальної форм власності» від 19 травня 2016 року.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 02 вересня 2016 року він звернувся до відповідача та просив надати трьохсторонню угоду про спільну діяльність щодо умов здійснення забудови земельної діяльності, кадастровий номер - НОМЕР_1, укладену згідно п.2 рішенням восьмої сесії сьомого скликання Житомирської міської ради № 224 «Про надання права користування земельними ділянками юридичним особам державної та комунальної форм власності» від 19 травня 2016 року. Відповідач відмовив у наданні такої інформації, вказавши, що підстав для розгляду запиту в межах Закону України «Про доступ до публічної інформації» не вбачається. Позивач вважає такі дії неправомірними та просить зобов'язати відповідача надати таку інформацію.

Житомирський окружний адміністративний суд постановою від 10 жовтня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року, у задоволенні позову відмовив повністю.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на те, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій були винесені з порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки судів не відповідають обставинам справи, просив скасувати їх рішення, а справу направити на новий розгляд.

Касаційна скарга підлягає до задоволення з таких підстав.

Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII (далі - КАС України) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Згідно з частиною другою статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 1 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VІ «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VІ) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Право на доступ до публічної інформації гарантується: обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом. Доступ до інформації забезпечується шляхом: надання інформації за запитами на інформацію (пункт 1 частини першої статті 3, пункт 2 частини першої статті 5 Закону № 2939-VІ).

Розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту (частина перша статті 20 Закону № 2939-VІ).

Відповідно до статті 12 Закону № 2939-VІ, суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону.

Статтею 13 Закону № 2939-VІ встановлено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються:

1) суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання;

2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів;

3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов'язаної з виконанням їхніх обов'язків;

4) суб'єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.

Судами встановлено, що 02 вересня 2016 року позивач звернувся до Прокуратури Житомирської області з інформаційним запитом, в якому просив надати трьохсторонню угоду про спільну діяльність щодо умов здійснення забудови земельної діяльності, кадастровий номер - НОМЕР_1, укладену згідно п.2 рішенням восьмої сесії сьомого скликання Житомирської міської ради № 224 «Про надання права користування земельними ділянками юридичним особам державної та комунальної форм власності» від 19 травня 2016 року.

09 вересня 2016 року розглянувши запит позивача, начальник відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Житомирської області надіслав відповідь № 19-932 вих-16, в якій зазначив, що органи прокуратури області, як розпорядники публічної інформації, зобов'язані надавати і оприлюднювати лише ту інформацію, яка була отримана чи створена в процесі виконання своїх функцій. Прохання надати саме таку інформацію відсутнє у поданому запиті, тому підстав для його розгляду в межах Закону № 2939-VІ не вбачається.

Вважаючи, що діями відповідача порушені його права, позивач звернувся до суду.

Відмовляючи в задоволення позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що запитувана позивачем трьохстороння угода не є публічним документом в розумінні положень статті 1 Закону № 2939-VІ, оскільки має цивільно-правову природу та не містить інформацію, що була отримана або створена у процесі виконання прокуратурою області своїх повноважень, визначених законом, а тому підстави для задоволення позову відсутні.

Колегія суддів Верховного Суду не може погодитись з такими висновками судів попередніх інстанцій, та зазначає наступне.

Відповідно до преамбули Закон № 2939-VІ визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

Метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб'єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації (частина перша статті 2).

Частиною другою статті 6 Закону № 2939-VІ передбачено можливість здійснення обмеження відповідно до закону доступу до інформації при дотриманні сукупності таких вимог:

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Разом з тим, за приписами частини п'ятої статті 6 цього Закону не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При цьому зазначене положення (при дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті) не поширюється тільки на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину.

Згідно з частиною першою статті 11 Закону України від 2 жовтня 1992 року № 2657-ХІІ «Про інформацію» (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) інформацію про фізичну особу (персональні дані) становлять відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, за якими вона ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована.

Не допускаються збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та захисту прав людини. До конфіденційної інформації про фізичну особу належать, зокрема, дані про її національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров'я, а також адреса, дата і місце народження (частина друга цієї статті Закону).

В абзаці другому частини третьої статті 5 Закону України від 1 червня 2010 року № 2297-VІ «Про захист персональних даних» визначено, що не належить до інформації з обмеженим доступом інформація про отримання у будь-якій формі фізичною особою бюджетних коштів, державного чи комунального майна, крім випадків, передбачених статтею 6 Закону № 2939-VІ.

Таким чином, на підставі аналізу наведених вище норм права Верховний Суд дійшов висновку про те, що не підлягає обмеженню в наданні за запитами про публічну інформацію інформація про прізвища, ім'я, по батькові фізичних осіб, умови отримання від органів державної влади і органів місцевого самоврядування у користування або у власність державного або комунального майна, земельних ділянок, коштів, копії відповідних правових актів й договорів, які містять вказану інформацію. Якщо у договорі купівлі-продажу, правовому акті органу влади міститься інша інформація, яка має ознаки конфіденційної, то при наданні копій вказаних документів вона підлягає вилученню у спосіб, який унеможливлює її з'ясування.

У справі, яка розглядається, суд установив, що позивач звернувся до відповідача з інформаційним запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», в якому просив надати трьохсторонню угоду про спільну діяльність щодо умов здійснення забудови земельної ділянки, кадастровий номер - НОМЕР_1, укладену згідно п.2 рішенням восьмої сесії сьомого скликання Житомирської міської ради № 224 «Про надання права користування земельними ділянками юридичним особам державної та комунальної форм власності» від 19 травня 2016 року, тобто інформацію про розпорядження органом місцевого самоврядування об'єктами комунальної власності, прозоре використання яких становить суспільний інтерес. При цьому позивач не наполягав на наданні у запитуваних копіях документів персональних даних щодо юридичних осіб, які набули права користування на зазначені об'єкти.

Постановляючи рішення, суди попередніх інстанцій не врахували, що відповідно до частини п'ятої статті 6 Закону № 2939-VІ не може бути обмежено доступ не лише до прізвищ, імен, по батькові фізичних осіб та найменувань юридичних осіб, які отримали у власність чи користування комунальне майно, а й до копій відповідних документів. Обмеженню доступу, за приписами частини сьомої статті 6 цього Закону, підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.

Ураховуючи наведене, Житомирський окружний адміністративний суд не правильно застосував норми статті 6 Закону № 2939-VІ у взаємозв'язку з іншими положеннями законодавства, які регулюють питання надання інформації за запитами про володіння, користування та розпорядження державним і комунальним майном й іншою власністю суб'єктами владних повноважень, копій відповідних документів.

Житомирський апеляційний адміністративний суд, який переглядав постанову суд першої інстанції, зазначені обставини також не врахував та залишив рішення суду першої інстанції без змін.

За правилами пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

За таких обставин суд приходить до висновку, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд.

При цьому суд зазначає, що діє в межах повноважень визначених статтею 341 КАС України, частиною другою якої встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Враховуючи викладене, судами першої та апеляційної інстанцій не з'ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення, що є порушенням статей 9, 242, 308 КАС України.

При встановленні наведених фактів судами першої та апеляційної інстанцій порушені норми процесуального права, які призвели до прийняття необґрунтованого судового рішення і не можуть бути перевірені та усунуті судом касаційної інстанції.

За таких обставин справу необхідно направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року у цій справі скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Білоус

Т. Г. Стрелець