Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

27 березня 2018 року

Київ

справа №814/3476/14

адміністративне провадження №К/9901/4236/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Миколаївського прокурора з нагляду за додержанням законів у транспортній сфері до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївської області (правонаступника Управління Держземагентства у Миколаївському районі Миколаївської області) та Державного кадастрового реєстратора Управління Держземагентства у Миколаївському районі Миколаївської області Лисиці Анжели Леонідівни, за участю третьої особи Товариства з обмеженою відповідальністю «Морський спеціалізований порт «Ніка-Тера», про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити певні дії за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Морський спеціалізований порт «Ніка-Тера» на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду в складі судді Марича Є.В. від 18 січня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Скрипченка В.О., Бойка А.В., Осіпова Ю.В. від 13 грудня 2017 року,

В С Т А Н О В И В :

У листопаді 2014 року Миколаївський прокурор з нагляду за додержанням законів у транспортній сфері звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління Держземагентства у Миколаївському районі Миколаївської області та Державного кадастрового реєстратора Управління Держземагентства у Миколаївському районі Миколаївської області Лисиці А.Л., за участю третьої особи ТОВ «Морський спеціалізований порт «Ніка-Тера», про:

визнання протиправними дії державного кадастрового реєстратора Управління Держземагентства у Миколаївському районі Миколаївської області Лисиці А.Л. щодо реєстрації у Державному земельному кадастрі земельної ділянки площею 26,0034 га для розширення та обслуговування підхідного каналу та операційної території терміналу по вул. Айвазовського, 23 у м. Миколаєві за кадастровим номером 4810136600:07:001:0057;

зобов'язання управління Держземагентства у Миколаївському районі Миколаївської області скасувати запис про реєстрацію земельної ділянки за кадастровим номером 4810136600:07:001:0057 в Поземельній книзі шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомостей про його скасування.

В обґрунтування позову Миколаївський прокурор з нагляду за додержанням законів у транспортній сфері зазначає, що державним реєстратором протиправно внесено запис про реєстрацію земельної ділянки з кадастровим номером 4810136600:07:001:0057 за заявою ТОВ «Морський спеціалізований порт «Ніка-Тера», оскільки на час прийняття рішення в проекті землеустрою були відсутні погодження проекту землеустрою центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах морського та річкового транспорту, та позитивний висновок державної експертизи.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 18 січня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року, адміністративний позов Миколаївського прокурора з нагляду за додержанням законів у транспортній сфері задоволено. Зокрема: визнано протиправними дії державного кадастрового реєстратора Управління Держземагентства у Миколаївському районі Миколаївської області Лисиці А.Л. щодо реєстрації у Державному земельному кадастрі земельної ділянки площею 26,0034 га для розширення та обслуговування підхідного каналу та операційної території терміналу по вул. Айвазовського, 23 у м. Миколаєві з кадастровим номером 4810136600:07:001:0057; зобов'язано управління Держземагентства у Миколаївському районі Миколаївської області скасувати запис про реєстрацію земельної ділянки з кадастровим номером 4810136600:07:001:0057 в Поземельній книзі шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомостей про його скасування.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що на час прийняття рішення державним кадастровим реєстратором в проекті землеустрою були відсутні погодження проекту землеустрою центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах морського річкового транспорту, та позитивний висновок державної експертизи, що відповідно до пункту третього частини шостої статті 24 Закону України «Про державний земельний кадастр» є підставою для відмови у державній реєстрації земельної ділянки.

Не погоджуючись з постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 18 січня 2017 року та ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ТОВ «Морський спеціалізований порт «Ніка-Тера» звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та відмовити в задоволенні адміністративного позову.

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що судами не надано належної оцінки тій обставині, що у висновку експертизи проставлена відмітка: «Зауваження враховані», що свідчить про те, що вказані в експертному висновку недоліки проекту землеустрою були усунені, а отже, такий висновок можна вважати позитивним.

Крім того, скаржник звертає увагу, що суди попередніх інстанцій неправильно встановили наявність у скаржника обов'язку погодження проекту землеустрою з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах морського та річкового транспорту, оскільки згідно листа філії Державної установи «Держгідрографія» № 1/3/11-12/1331/912 від 03 серпня 2017 року спірна земельна ділянка не знаходиться у зоні дії навігаційного обладнання і морських шляхів, в той час як відповідно до статті 12 Кодексу торгівельного мореплавства України погодження відведення землі та водного простору необхідне для торгівельного мореплавства, а також для будівництва або виконання будь-яких робіт в зоні дії навігаційного обладнання і морських шляхів.

Також скаржник зауважує, що спірна земельна ділянка належить до земель комунальної власності, а відтак, в даному випадку має місце представництво інтересів не держави, а територіальної громади, що не входить до повноважень органів прокуратури.

Від учасників справи у встановлений судом строк (до 15 лютого 2018 року) відзиву на касаційну скаргу ТОВ «Морський спеціалізований порт «Ніка-Тера» не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Державним кадастровим реєстратором Управління Держземагентства у Миколаївському районі Миколаївської області Лисицею А.Л. 14 серпня 2014 року, на підставі заяви ТОВ «Морський спеціалізований порт «Ніка-Тера» та проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки площею 26,0034 га для розширення та обслуговування підхідного каналу та операційної території терміналу по вул. Айвазовського, 23 у м. Миколаєві, здійснено державну реєстрацію вказаної ділянки (кадастровий номер 4810136600:07:001:0057) та сформовано Витяг з Державного земельного кадастру № НВ4800983582014.

В порядку здійснення представництва інтересів держави у суді Миколаївський прокурор з нагляду за додержанням законів у транспортній сфері звернувся до суду для визнання державної реєстрації неправомірною.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Миколаївського окружного адміністративного суду від 18 січня 2017 року та ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року відповідають не повністю, а викладені в касаційній скарзі вимоги скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як вбачається з матеріалів справи, предметом оскарження в даній справі є рішення та дія державного кадастрового реєстратора.

Відповідно до частини третьої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних судових рішень) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди мали перевірити, чи вчинені дії державного кадастрового реєстратора, зокрема, в межах повноважень, на законних підставах та з дотриманням встановленої процедури на засадах розумності, добросовісності та пропорційності.

Так, повноваження державного кадастрового реєстратора в спірних правовідносинах регулюються Водним кодексом України, Земельним кодексом України, Кодексом торгівельного мореплавства України, законами України «Про землеустрій», «;Про Державний земельний кадастр», «;Про державну експертизу землевпорядної документації», Порядком ведення Державного земельного кадастру, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року № 1051.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про Державний земельний кадастр» Державний земельний кадастр - єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.

Частиною першою статті 9 цього ж Закону передбачено, що внесення відомостей до Державного земельного кадастру і надання таких відомостей здійснюються державними кадастровими реєстраторами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Таким чином, державний кадастровий реєстратор Управління Держземагентства у Миколаївському районі Миколаївської області Лисиця А.Л. діяв у межах повноважень, визначених Законом, що встановлено матеріалами справи та не заперечується сторонами.

Порядком ведення Державного земельного кадастру, крім іншого, визначається порядок та вимоги щодо внесення до Державного земельного кадастру відомостей (змін до них) про його об'єкти (пункти 66-137 Порядку).

Відповідно до пункту 107 Порядку № 1051 державна реєстрація земельної ділянки здійснюється під час її формування за результатами складення документації із землеустрою після її погодження у встановленому порядку та до прийняття рішення про її затвердження органом державної влади або органом місцевого самоврядування (у разі, коли згідно із законом така документація підлягає затвердженню таким органом) шляхом відкриття Поземельної книги на таку земельну ділянку відповідно до пунктів 49-54 цього Порядку.

Пунктом 67 Порядку № 1051 встановлено заборону вимагати для внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру надання документів та здійснення дій, прямо не передбачених Законом України «Про Державний земельний кадастр».

В свою чергу, частиною четвертою статті 24 Закону України «Про Державний земельний кадастр» визначено, що для державної реєстрації земельної ділянки Державному кадастровому реєстратору, який здійснює таку реєстрацію, подаються: заява за формою, встановленою центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин; оригінал документації із землеустрою, яка є підставою для формування земельної ділянки; документація із землеустрою, яка є підставою для формування земельної ділянки у формі електронного документа.

Як встановлено судами попередньої інстанції та підтверджено матеріалами справи, проект землеустрою розроблявся для відведення земельної ділянки в оренду.

Вичерпний перелік документів, який включається до проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок, міститься в частині третій статті 50 Закону України «Про землеустрій».

Частиною шостою цієї ж статті визначено, що підставою для відмови у здійсненні державної реєстрації земельної ділянки є: розташування земельної ділянки на території дії повноважень іншого Державного кадастрового реєстратора; подання заявником документів, передбачених частиною четвертою цієї статті, не в повному обсязі; невідповідність поданих документів вимогам законодавства; знаходження в межах земельної ділянки, яку передбачається зареєструвати, іншої земельної ділянки або її частини.

З аналізу означених правових норм вбачається, що однією з підстав відмови державного кадастрового реєстратора у внесені відомостей про земельну ділянку до Державного земельного кадастру є подання не повного пакету документів або їх невідповідність вимогам законодавства. Отже, для визначення правомірності дій реєстратора щодо внесення відомостей до Державного земельного кадастру суди попередніх інстанцій мали перевірити, чи всі документи було подано та чи відповідають вони вимогам законодавства. Проте, як вбачається з матеріалів справи, судами попередніх інстанцій не надано належної оцінки поданим документам та не здійснено їх повної перевірки.

При цьому, дійшовши до висновку про те, що ТОВ «Морський спеціалізований порт «Ніка-Тера» подало державному кадастровому реєстратору висновок державної експертизи землевпорядної документації (в якому рекомендовано усунути виявлені недоліки, що є підставою для відмови у внесенні відомостей до Державного земельного кадастру щодо земельної ділянки), судами попередніх інстанцій не надано належної оцінки проставленої на висновку відмітки «Зауваження враховані» із підписом посадової особи та не перевірено, чи були усунені допущені недоліки та чи відповідає такий спосіб погодження усунутих недоліків Методиці проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженої наказом Держкомзему № 391 від 03 грудня 2004 року.

Стосовно відсутності погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах морського і річкового транспорту, проекту землеустрою щодо відведення ТОВ «Морський спеціалізований порт «Ніка-Тера» в оренду земельної ділянки, що також є підставою відмови у внесені відомостей до Державного земельного кадастру, суди попередніх інстанцій не перевірили, чи було зобов'язане товариство отримати таке погодження.

Зокрема, відповідно до частини другої статті 12 Кодексу торгівельного мореплавства України центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах морського і річкового транспорту, погоджує відведення землі та водного простору для торговельного мореплавства, а також для будівництва або виконання будь-яких робіт в зоні дії навігаційного обладнання і морських шляхів за наявності висновку центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері безпеки на морському та річковому транспорті.

Як вбачається з аналізу наведеної правової норми, обов'язок отримати відповідне погодження виникає в таких випадках: 1) землі планується використовувати для торгівельного мореплавства; 2) землі, на яких планується проведення будівництва або інших робіт, перебувають в зоні дії навігаційного обладнання; 3) землі, на яких планується проведення будівництва або інших робіт, перебувають в зоні морських шляхів.

Із матеріалів справи вбачається, що в листі філії Державної установи «Держгідрографія» № 1/3/11-12/1331/912 від 03 серпня 2017 року вказано, що спірна земельна ділянка не знаходиться у зоні дії навігаційного обладнання і морських шляхів. При цьому, судами попередніх інстанцій не перевірено статутні види діяльності ТОВ «Морський спеціалізований порт «Ніка-Тера» та не з'ясовано, чи підпадають вони під ознаки «торгівельного мореплавства».

Таким чином, судами першої та апеляційної інстанцій не встановлені всі обставини справи, які мають важливе значення для її правильного вирішення.

Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

Так, колегія судів дійшла до висновку, що суди попередніх інстанцій не дослідили: 1) всієї поданої до державного кадастрового реєстратора документації на предмет її повноти та відповідності вимогам Закону та відповідно не з'ясували, чи були у державного кадастрового реєстратора законні підстави відмовляти у внесенні відомостей про земельну ділянку до Державного земельного кадастру; 2) висновок експертизи землевпорядної документації, зокрема, відмітку «Зауваження враховані», тобто не з'ясували, чи були усунені недоліки відповідної документації та чи міг бути прийнятий цей висновок державним кадастровим реєстратором як позитивний; 3) статутні види діяльності, які здійснює ТОВ «Морський спеціалізований порт «Ніка-Тера» та чи підпадають вони під поняття «торгівельне мореплавство» з метою визначення необхідності отримання товариством погодження відповідно до статті 12 Кодексу торгівельного мореплавства України.

За таких обставин колегія суддів дійшла до висновку про необхідність скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Враховуючи, що справа повертається на новий розгляд до суду першої інстанції, то в силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Морський спеціалізований порт «Ніка-Тера» задовольнити частково.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 18 січня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко