Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 лютого 2020 року

Київ

справа №820/719/16

адміністративне провадження №К/9901/11146/18

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду Верховного Суду (далі - Суд) у складі:

cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,

суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №820/719/16

за позовом Державного підприємства «Жовтневе лісове господарство» до Державної фінансової інспекції в Харківській області про визнання протиправним і скасування пункту вимоги, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 16 травня 2016 року, ухвалену в складі: головуючого судді Полях Н.П., і постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2016 року, ухвалену в складі: головуючого судді Бегунца А.О., суддів Рєзнікової С.С., Старостіна В.В.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Державне підприємство «Жовтневе лісове господарство» (далі - ДП «Жовтневе лісове господарство», позивач) звернулося до суду з позовом до Державної фінансової інспекції в Харківській області (далі - ДФІ в Харківській області, відповідач) із вимогами визнати протиправним і скасувати пункт перший вимоги ДФІ в Харківській області від 22 січня 2016 року №20-07-25-14/507.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив про помилковість і безпідставність висновків ревізії фінансово-господарської діяльності ДП «Жовтневе лісове господарство» у частині, що стосується отримання від орендаря майна компенсації за утримання та експлуатаційне обслуговування нежитлового приміщення - об`єкта оренди в загальній сумі 276965,47 грн.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. У період із 28 вересня 2015 року по 17 грудня 2015 року ДФІ у Харківській області було проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності ДП «Жовтневе лісове господарство» за період з 01 липня 2013 року по 01 жовтня 2015 року, за результатами якої складено акт від 24 грудня 2015 року №07-10/12 (далі - Акт ревізії).

4. Ревізією встановлено низку порушень вимог чинного законодавства, зокрема порушення вимог пункту 2 статті 3 Господарського кодексу України від 16 січня 2003 року №436-ІV, пункту 7 Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 16 «Витрати», затвердженого Наказом Міністерства фінансів України від 31 грудня 1999 року №318 і пункту 4 Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 3 «Звіт про фінансові результати», затвердженого Наказом Міністерства фінансів України 31 березня 1999 року №87, що полягали в невідображенні в актах виконаних робіт фактично понесених ДП «Жовтневе лісове господарство» витрат на утримання та експлуатаційне обслуговування наданого в оренду індивідуально визначеного майна - нежитлового приміщення та покриття витрат іншої юридичної особи на утримання та експлуатаційне обслуговування нежитлового приміщення в загальній сумі 276965,47 грн, унаслідок чого завдано шкоду (збитки) на цю ж суму.

5. На підставі Акта ревізії ДФІ у Харківській області було складено та надіслано ДП «Жовтневе лісове господарство» вимогу від 22 січня 2016 року № 20-07-25-14/507, якою позивача зобов`язано усунути виявлені порушення законодавства в порядку, установленому законом.

6. Цією ж вимогою ДФІ у Харківській області зобов`язало ДП «Жовтневе лісове господарство» у термін до 20 лютого 2016 року надати інформацію про вжиті заходи з усунення порушень і недоліків разом із завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів. Одночасно ДФІ у Харківській області попередила ДП «Жовтневе лісове господарство» про те, що у разі невиконання вимоги нею може бути ініційований розгляд питання про розірвання контракту з керівником ДП «Жовтневе лісове господарство».

7. Не погоджуючися з вимогою від 22 січня 2016 року № 20-07-25-14/507 у частині зазначеного порушення, що полягало в недоотриманні компенсації витрат на утримання та експлуатаційне обслуговування об`єкта оренди, позивач звернувся до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

8. Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 16 травня 2016 року адміністративний позов задоволено: визнано протиправним і скасовано пункт перший вимоги ДФІ в Харківській області від 22 січня 2016 року №20-07-25-14/507.

9. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції вказав, що порушення, які зазначені в пункті першому оскаржуваної вимоги, позивачем не вчинялися, водночас відображення у звіті про фінансові результати витрат у розмірі 276965,47 грн відповідає Положенням про бухгалтерський облік «Витрати», «Звіт про фінансові результати».

10. Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 26 вересня 2016 року постанову суду першої інстанції в частині визнання протиправним і скасування пункту першого вимоги від 22 січня 2016 року №20-07-25-14/507 на суму 89505,14 грн некомпенсованих витрат скасував і в цій частині прийняв нову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовив.

11. В іншій частині постанову Харківського окружного адміністративного суду від 16 травня 2016 року залишив без змін.

12. Скасовуючи рішення суду першої інстанції у відповідній частині, суд апеляційної інстанції погодився з висновками ревізії щодо порушення позивачем вимог чинного законодавства, що мали наслідком безпідставне недоотримання ним компенсації витрат на утримання та експлуатаційне обслуговування нерухомого майна, переданого в оренду, у розмірі 89505,14 грн.

13. Стосовно інших порушень суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції щодо їхньої відсутності.

14. Суд апеляційної інстанції також підтримав позицію суду першої інстанції стосовно того, що оскаржувана вимога породжує для позивача обов`язки, порушує його інтереси, а тому може бути предметом судового контролю в спорі між підконтрольною установою та органом державного фінансового контролю.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

15. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції повністю, а рішення суду апеляційної інстанції - у частині задоволених позовних вимог.

16. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначає, що орган державного фінансового контролю має право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у випадку виявлення збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, зазначати про їхній розмір і причини їхнього виникнення у вимогах про усунення відповідних порушень.

17. Проте вимоги органу державного фінансового контролю не є підставою для примусового стягнення збитків, про які у ній йдеться. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу фінансового контролю з позовом до суду, який зобов`язаний перевірити їхню обґрунтованість та правильність їхнього обчислення, що виключає можливість надання оцінки оскаржуваній вимозі за позовом підконтрольної установи до органу державного фінансового контролю.

18. У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначив, що суди попередніх інстанцій повно та всебічно встановили обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосували норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.

19. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21 грудня 2016 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

20. 15 грудня 2017 року, у зв`язку з початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.

21. 29 січня 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.

22. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Пасічник С.С., суддів Васильєвої І.А., Юрченко В.П.

23. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 16 січня 2020 року, у зв`язку із унесенням змін до спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палатах Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

24. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 січня 2020 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.

V. Джерела права та акти їхнього застосування

25. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №?2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набрав чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

26. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

27. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані й розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

28. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.

29. Водночас, пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

30. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX.

31. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

32. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі - Закон №2939- XII)

33. Відповідно до частини першої статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

34. Згідно з частиною другою статті 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

35. Відповідно до статті 8 Закону №2939-XII орган державного фінансового контролю, зокрема, здійснює державний фінансовий контроль та контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб; розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

36. Пунктами 7, 10, 13 статті 10 Закону №2939-XII передбачено, що органу державного фінансового контролю надається право: 1) пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; 2) звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; 3) при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

37. Згідно з частиною другою статті 15 Закону №2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

38. Постановою Кабінету Міністрів України від 06 серпня 2014 року №310 затверджено Положення про Державну фінансову інспекцію України (далі - Положення №310).

39. Пунктом 1 Положення №310 передбачено, що Державна фінансова інспекція України (далі - Держфінінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

40. Відповідно до підпункту 5 пункту 4 Положення №310 Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів <…>.

41. Згідно з пунктом 6 Положення №310 Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

VI. Позиція Верховного Суду

42. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та, у випадку виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

43. У разі виявлення збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їхній розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

44. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність до вимог законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

45. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їхню наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

46. Тобто в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

47. Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права викладена Верховним Судом України у постановах від 13 травня 2014 року в справі № 21-89а14, від 20 травня 2014 року в справі № 21-93а14, від 18 вересня 2014 року в справі №21-332а14, від 14 жовтня 2014 року в справі №21-439а14.

48. Цю ж правову позицію підтримав Верховний Суд у постановах від 14 травня 2019 року в справі №816/3786/14 та від 08 серпня 2019 року в справі №821/4458/14.

49. Оскаржувана в цій справі вимога ДФІ в Харківській області від 22 січня 2016 року № 20-07-25-14/507 указує на порушення вимог законодавства, що призвели до заподіяння збитків, їхній розмір і необхідність усунення цих порушень шляхом стягнення збитків.

50. Ураховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їхнього добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, а правильність їхнього обчислення має перевірятись судом, який розглядає відповідний позов, суди попередніх інстанцій помилково вважали, що оскаржувана вимога породжує обов`язки, що негативно впливають на права позивача, а їхній захист може бути здійснений шляхом визнання відповідної вимоги протиправною та її скасування.

51. Щодо висновків судів попередніх інстанцій про те, що оскаржувана вимога, окрім вказівки на розмір збитків та необхідність їхнього стягнення, зобов`язує позивача також усунути виявлені порушення та розглянути питання про притягнення винних працівників до встановленої законом відповідальності, Суд зазначає, що ці вимоги жодним чином не порушують прав та інтересів позивача, не створюють необґрунтованих або протиправних обов`язків, а їхнє скасування не відповідатиме завданню адміністративного судочинства та не дозволить ефективно поновити права позивача, які, як він уважає, порушені оскаржуваною вимогою.

52. Водночас у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

53. На наведені обставини суди попередніх інстанцій уваги не звернули, у зв`язку з чим дійшли помилкового висновку про задоволення позовних вимог у відповідній частині.

54. Відповідно до вимог статті 349 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справу на новий розгляд.

55. Згідно з частиною першої статті 351 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

56. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

57. З огляду на викладене рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню із прийняттям нового рішення про відмову в задоволенні позову.

58. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

59. Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Харківській області задовольнити.

60. Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 16 травня 2016 року (у нескасованій та незміненій частині) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2016 року скасувати.

61. Прийняти нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову Державного підприємства «Жовтневе лісове господарство» до Державної фінансової інспекції в Харківській області про визнання протиправним і скасування пункту вимоги відмовити.

62. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко