Історія справи

Ухвала КАС ВП від 06.12.2020 року у справі №813/225/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 грудня 2020 року

Київ

справа №813/225/17

адміністративне провадження №К/9901/18631/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А. Г.,

суддів - Єресько Л. О., Соколова В. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 13 березня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Львівської обласної ради, третя особа - Голова постійної комісії з питань бюджету та соціально-економічного розвитку Домчак О. І. про визнання протиправним та скасування рішення в частині,

УСТАНОВИЛ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Львівської обласної ради (далі - відповідач, Львіська ОДА), третя особа - Голова постійної комісії з питань бюджету та соціально-економічного розвитку Домчак О. І., в якому з урахуванням уточнених позовних вимог просив визнати протиправним та скасувати пункт 15 Порядку обговорення і внесення на розгляд обласної ради обласних (бюджетних) цільових програм, моніторингу та звітності щодо їх виконання, затвердженого рішенням Львівської обласної ради № 272 від 25 жовтня 2016 року.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що вказаний пункт суперечить Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування", оскільки постійній комісії з питань бюджету та соціально - економічного розвитку як і головам обласної ради та обласної державної адміністрації надано повноваження, які не передбачено відповідними нормативно-правовими актами, що регулюють діяльність органів місцевого самоврядування в Україні.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 13 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволені позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний адміністративний суд, дійшов висновку про необгрунтованість позовних вимог, оскільки розгляд і погодження профільною постійною комісію пропозиції щодо напряму використання бюджетних коштів та/або переліків об'єктів на виконання заходів програми, за винятком включення таких напрямів і переліків до затверджених сесією обласної ради програм, прямо відповідають повноваженням щодо контролю за виконанням рішення ради.

При цьому суди вважали безпідставним посилання позивача на порушення статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", оскільки цією нормою не регламентовано порядку прийняття органами місцевого самоврядування рішень щодо використання коштів в межах затверджених програм.

Затвердження напрямків використання коштів на фінансування відповідних програм, що прийняті обласною радою, є фактично реалізацією вже прийнятих радою рішень і жодних вимог щодо прийняття таких рішень саме на сесії ради закон не встановлює.

Тому, за висновком судів попередніх інстанцій, рада вправі делегувати такі функції відповідним комісіям і посадовим особам.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг.

Позивач у касаційній скарзі вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, просить оскаржувані рішення скасувати та ухвалити постанову про задоволення позову в повному обсязі.

Скаргу обґрунтовує доводами, аналогічними викладеним у позовній заяві.

У касаційній скарзі позивач зазначає, що пункт 15 Порядку, затверджений рішенням Львівської обласної ради № 272 від 25 жовтня 2016 року суперечить статті 143 Конституції України, статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування".

Згідно цих норм законодавства повноваження затверджувати програми соціально-економічного і культурного розвитку області та обласні бюджети віднесено до обласних рад і делегувати їх комісіям та головам ради і обласної адміністрації рада не може. Також постійні комісії місцевих рад вправі лише попередньо розглянути пропоновані адміністраціями напрями використання бюджетних коштів чи перелік об'єктів на виконання заходів програми, але затверджувати такі напрямки чи переліки має лише обласна рада.

Вказує, що суди не врахували положень статті 142 Конституції України, статей 60, 61 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статті 7 Бюджетного кодексу України про виключність повноважень місцевих рад щодо визначення напрямків використання бюджетних коштів. Крім того, не враховали вимоги статей 2 та 23 Бюджетного кодексу України, а також Методичних рекомендацій щодо порядку формування регіональних цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання, затверджених наказом Міністерства економіки України № 367 від 4 грудня 2016 року.

Позиція інших учасників справи.

Відзиву на касаційну скаргу не надходило.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12 червня 2017 року відкрито касаційне провадження на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 13 березня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року.

08 лютого 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Бучик А. Ю., (судді) Гімон М. М., Мороз Л. Л.

За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями, у зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді Гімона М. М. справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Бучик А. Ю., (судді) Мороз Л. Л., Рибачук А. І.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 03 грудня 2020 року задоволено заяви суддів Бучик А. Ю., Мороз Л. Л. та Рибачука А. І. про самовідвід. Відведено суддів Бучик А. Ю., Мороз Л. Л. та Рибачука А. І. від участі у розгляді справи за цим позовом. Справу передано на повторний автоматизований розподіл.

За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А. Г. (судді), Єресько Л. О., Соколов В. М.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 22 грудня 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.

Рішенням IV чергової сесії VII скликання Львівської обласної ради № 272 від 25 жовтня 2016 року затверджено Порядок обговорення і внесення на розгляд обласної ради обласних (бюджетних) цільових програм, моніторингу та звітності щодо їх виконання (далі - Порядок).

Пунктом 1 вказаного Порядку передбачено, що він розроблений з метою вдосконалення процедури обговорення й затвердження обласних цільових програм та забезпечення дієвого контролю за станом і результатами їх виконання.

Відповідно до пункту 15 Порядку, головний розпорядник коштів у термін не пізніше одного місяця, а в разі необхідності проведення конкурсного відбору - двох місяців, після прийняття сесією обласної ради програми подає на розгляд профільної постійної комісії пропозиції щодо напряму використання бюджетних коштів та/або переліків об'єктів на виконання заходів програми, яка їх погоджує, за винятком включення таких напрямів і переліків до затверджених сесією обласної ради програм.

Напрями використання бюджетних коштів та/або переліки об'єктів затверджують голови обласної ради і обласної державної адміністрації за погодженням відповідних посадових осіб.

Не погоджуючись з пунктом 15 Порядку, затвердженим рішенням Львівської обласної ради від 25 жовтня 2016 року № 272, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції.

Правовий статус постійних комісій місцевих рад регулюється статтею 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", яка визначає межі повноважень постійних комісій і передбачила право таких комісій здійснювати лише попередній розгляд проектів програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету та інших питань, які вносяться на розгляд ради, а також контролювати виконання рішень ради.

Приписами пункту 10 статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що за результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації.

Стаття 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" не передбачає повноважень постійних комісій погоджувати напрями використання бюджетних коштів та переліки об'єктів на виконання заходів щодо вже прийнятих програм соціально-економічного і культурного розвитку без подальшого затвердження такого рішення постійної комісії відповідною місцевою радою.

Законодавчо визначений статус постійних комісій передбачає, що комісії здійснюють підготовку питань на розгляд місцевої ради та контроль за виконанням рішень ради. Тобто, постійні комісії вправі попередньо розглянути пропоновані місцевими адміністраціями напрями використання бюджетних коштів чи перелік об'єктів на виконання заходів програми, але затверджувати такі напрямки та переліки об'єктів повинна лише обласна рада як єдиний уповноважений громадою представницький орган.

Згідно з підпунктом 10 статті 39 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" голови місцевих державних адміністрацій можуть здійснювати інші функції, але ці функції повинні бути передбачені "Конституцією та законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня", а не рішеннями обласної ради.

Отже, пункт 15 Порядку, затверджений рішенням Львівської обласної ради від 25 жовтня 2016 року №272 порушує норми статті 47 закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та статті 39 закону України "Про місцеві державні адміністрації".

Таким чином, суди першої та апеляційної інстанцій не вірно застосували статтю 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", дійшовши до висновку, що постійні комісії місцевих рад вправі без рішення обласної ради самостійно погоджувати напрями використання бюджетних коштів та переліки об'єктів на виконання прийнятих програм, а також не врахували положення статті 39 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", яка не наділяє голів обласних державних адміністрацій правом затверджувати напрями використання бюджетних коштів та переліки об'єктів на виконання заходів обласних програм та не передбачає право обласних рад встановлювати для голів державних адміністрацій такі функції.

Також згідно зі статтею 142 Конституції України та статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" доходи місцевих бюджетів, інші кошти, рухоме та нерухоме майно тощо віднесено до об'єктів права комунальної власності, правомочності щодо володіння, користування та розпорядження якими надано виключно органам місцевого самоврядування (у тому числі обласним радам), які діють від імені та в інтересах територіальних громад та відповідно до закону.

Отже, доходи обласного бюджету, що розподіляються на фінансування відповідних програм, затверджених рішенням обласної ради, також належать на праві власності територіальних громад (комунальної власності) та є невід'ємною складовою майнової і фінансової основи місцевого самоврядування, а тому напрями використання таких коштів повинні бути визначені виключно рішенням обласної ради.

Про це прямо вказують норми статті 7 Бюджетного кодексу України (принцип самостійності бюджетної системи України) та положення частини 4 статті 61 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", які наділяють правом визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів виключно органи місцевого самоврядування, що одночасно виступає і гарантією самостійності місцевих бюджетів.

Делегування профільній постійній комісії права визначати напрями використання бюджетних коштів та переліки об'єктів на виконання заходів затверджених обласних програм, а головам Львівської обласної ради та Львівської обласної держадміністрації права затверджувати такі напрямки використання коштів обласних програм, прямо порушує вимоги статті 142 Конституції України та статті 60, 61 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Таким чином, суди не врахували положень статті 142 Конституції України, статей 60, 61 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та статті 7 Бюджетного кодексу України про виключність повноважень місцевих рад, в тому числі обласних рад щодо визначення напрямків використання бюджетних коштів.

Також суди не врахували вимоги статей 2 та 23 Бюджетного кодексу України і Методичних рекомендацій відносно порядку формування регіональних цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання, затверджених наказом Міністерства економіки України від 04 грудня 2006 №367.

Згідно з пунктом 8 частини 1 статті 2 Бюджетного кодексу України бюджетне призначення - повноваження головного розпорядника бюджетних коштів, надане пунктом 8 частини 1 статті 2 Бюджетного кодексу України, законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), яке має кількісні, часові і цільові обмеження та дозволяє надавати бюджетні асигнування.

Приписами частини 1 статті 23 Бюджетного кодексу України передбачено, що будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному частини 1 статті 23 Бюджетного кодексу України (частина 2 статті 23).

Відповідно до пункту 4.4. Методичних рекомендацій фінансування програми здійснюється виключно за умови затвердження бюджетних призначень на її виконання рішенням органу місцевого самоврядування про місцевий бюджет на відповідний рік (рішенням про внесення змін до місцевого бюджету на відповідний рік) згідно з розписом місцевого бюджету.

Таким чином, будь-яке бюджетне призначення повинно мати встановлені цільові обмеження, тобто визначені напрями використання бюджетних коштів, без яких неможливо здійснити платежі з бюджету. Тобто, встановлення цільових обмежень бюджетних призначень рішеннями постійних комісій чи головою обласної ради/обласної державної адміністрації суперечить вимогам Бюджетного кодексу України та Методичних рекомендацій щодо порядку формування регіональних цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання, затверджених наказом Міністерства економіки України від 04 грудня 2006 року №367.

Також суди попередніх інстанцій необґрунтовано посилалися на статтю 4 та 6 Європейської хартії місцевого самоврядування як на доказ правомірності пункту спірного 15 Порядку, оскільки органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

Згідно статті 8 Конституції України визначено, що Конституція України має найвищу юридичну силу, а закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Така ж норма поширюється і на міжнародні договори, адже у статті 9 Конституції України вказано, що укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України.

Таким чином, стаття 4 Європейської хартії місцевого самоврядування повинна застосовуватися із дотриманням вимог частини 2 статті 19 Конституції України, зокрема щодо того, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

З огляду на викладене, Верховний Суд вважає, що пункт 15 Порядку обговорення і внесення на розгляд обласної ради обласних (бюджетних) цільових програм, моніторингу та звітності щодо їх виконання, затверджений рішенням Львівської обласної ради № 272 від 25 жовтня 2016 року не відповідає частині 2 статті 2 КАС України та частині 2 статті 19 Конституції України.

Тому постанова Львівського окружного адміністративного суду від 13 березня 2017 року та ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року винесені з порушенням норм матеріального права, що призвело до прийняття незаконного та необґрунтованого рішення про відмову у задоволенні позову.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Викладені в касаційній скарзі доводи позивача щодо помилковості висновків судів першої та апеляційної інстанцій підтвердилися під час розгляду даної справи в порядку касаційного провадження.

Пунктом 2 розділу 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".

Пунктом 3 частини 1 статті 349 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право: скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Отже, касаційну скаргу необхідно задовольнити, а оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нову постанову про задоволення позову.

Судові витрати

Відповідно до частини 1 статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень частини 1 статті 139 КАС України, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

З огляду на результат касаційного розгляду та документально підтверджених судових витрат, необхідно стягнути з Львівської обласної ради на користь позивача 641,20 грн. за подання адміністративного позову, 704,00 грн. за подання апеляційної скарги, 768,00 за подання касаційної скарги, всього 2113,20 грн.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 13 березня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року скасувати.

Ухвалити нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати пункт 15 Порядку обговорення і внесення на розгляд обласної ради обласних (бюджетних) цільових програм, моніторингу та звітності щодо їх виконання, затвердженого рішенням Львівської обласної ради № 272 від 25 жовтня 2016 року.

Стягнути з Львівської обласної ради на користь ОСОБА_1 судовий збір у розмірі 2113,20 грн.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А. Г. Загороднюк

Судді Л. О. Єресько

В. М. Соколов