Історія справи

Ухвала КАС ВП від 05.02.2020 року у справі №461/4544/18

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 грудня 2020 року

м. Київ

справа №461/4544/18

адміністративне провадження №К/9901/3531/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Тацій Л. В.,

суддів: Мороз Л. Л., Стрелець Т. Г., -

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2019 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Іщук Л. П., суддів: Обрізка І. М., Онишкевича Т. В. ) у справі за позовом ОСОБА_1 до Львівської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку "Інструментальне-10" (далі - ОСББ "Інструментальне-10"), ОСОБА_2, про зобов'язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У червні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив:

- визнати протиправною та скасувати ухвалу відповідача від 01 жовтня 2015 року № 5248 "Про надання ОСББ "Інструментальне-10" дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1";

- зобов'язати Львівську міську раду винести на розгляд сесії та розглянути його клопотання від 28 серпня 2015 року щодо безоплатної передачі земельної ділянки та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовним розміром до 0,10 га з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, яка знаходиться поміж будинком за адресою: АДРЕСА_1 та будинком за адресою: АДРЕСА_2, відповідно до картографічних даних, які були додані до клопотання, в першочерговому порядку;

- зобов'язати Львівську міську раду надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовним розміром до 0,10 га з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, яка знаходиться поміж будинком за адресою: АДРЕСА_1 та будинком за адресою: АДРЕСА_2, відповідно до картографічних даних, які були додані до клопотання, в першочерговому порядку.

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року закрито провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправною та скасування ухвали Львівської міської ради від 01 жовтня 2015 року № 5248 "Про надання ОСББ "Інструментальне-10" дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1".

21 лютого 2019 року Львівський окружний адміністративний суд своїм рішенням у задоволенні позову відмовив.

Цей суд виходив із того, що позивачу правомірно повернуто його клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки ним не надано повного пакету документів, що унеможливлювало вирішення його питання на пленарному засіданні міської ради.

Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 18 грудня 2019 року рішення суду першої інстанції скасував та прийняв нове рішення - про часткове задоволення позову.

Зобов'язав Львівську міську раду розглянути на черговій сесії клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку площею 0,10 га, що розташована між будинками по АДРЕСА_1 та по АДРЕСА_2.

У задоволенні решти позовних вимог - відмовив.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та частково задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції зазначив, що висновок суду першої інстанції в обґрунтування правомірності дій відповідача щодо невинесення на пленарне засідання сесії і нерозгляду клопотання позивача про відведення земельної ділянки є помилковим, оскільки такі дії не узгоджуються з вимогами частини 7 статті 118 Земельного кодексу України щодо обов'язку у місячний строк розглянути клопотання і надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надати мотивовану відмову у його наданні.

Покликання відповідача на погодження на надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою ОСББ "Інструментальне-10", обмеженість вільних земель, які можуть бути передані у власність позивачу для індивідуального житлового будівництва, не спростовує зазначеного висновку з огляду на те, що надання відповідних дозволів на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є одним з етапів погодження і оформлення документів, які відповідно до вимог чинного законодавства є необхідними для прийняття компетентним органом рішення про набуття громадянами земель у власність.

При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття позитивного рішення про надання їй у власність, оскільки процес передачі земельної ділянки громадянам у власність є стадійним, зокрема, першою стадією якого є надання уповноваженим органом дозволу на розробку проекту землеустрою, що свідчить про відсутність у відповідача підстав для встановлення будь-яких обмежень у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою іншій особі при дотриманні нею встановлених Земельним кодексом України вимог.

Щодо вимоги позивача зобов'язати відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки (саме у цій частині оскаржено судове рішення у касаційному порядку), апеляційний суд зазначив, що така задоволенню не підлягає з огляду на те, що відповідно до частини 4 статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Якщо ж таким суб'єктом допущено бездіяльність та не перевірено дотримання суб'єктом звернення усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб'єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов'язати суб'єкта владних повноважень до прийняття рішення з урахуванням оцінки суду.

У даній справі відповідач не здійснив розгляд клопотання позивача у встановленому законом порядку, відтак ефективним способом захисту порушеного права позивача є зобов'язання Львівської міської ради розглянути його клопотання та прийняти рішення на власний розсуд.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

03 лютого 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати у частині відмови у задоволенні позовних вимог та постановити нове рішення - про задоволення позовних вимог у цій частині.

У скарзі зазначає, що висновок апеляційного суду щодо неможливості зобов'язати орган місцевого самоврядування надати дозвіл на розробку проекту із землеустрою, оскільки орган місцевого самоврядування має в даному різновиді правовідносин дискреційні повноваження.

Посилається на постанови Вищого адміністративного суду України та Верховного Суду, у яких зазначено, що вимога про надання дозволу на розробку землевпорядної документації є правильним способом захисту порушеного права, якщо, умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, відсутні, орган повинен надати дозвіл.

Зазначені повноваження не є дискреційними.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03 лютого 2020 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л. В. . судді: Стеценко С. Г., Стрелець Т. Г., касаційну скаргу передано судді-доповідачу.

Верховний Суд ухвалою від 05 лютого 2020 року відкрив касаційне провадження.

У зв'язку з відпусткою судді Стеценка С. Г. відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 грудня 2020 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року за допомогою автоматизованої системи здійснено заміну судді Стеценка С. Г. та визначено таку колегію суддів: головуючий суддя Тацій Л. В., судді: Мороз Л. Л., Стрелець Т. Г.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

ОСОБА_1 має статус учасника бойовий дій.

28 серпня 2015 року позивач звернувся до Львівської міської ради із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею до 0,10 га з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, яка знаходиться поміж будинком за адресою: АДРЕСА_1 та будинком за адресою: АДРЕСА_2.

29 вересня 2015 року управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин Департаменту містобудування Львівської міської ради скерувало на адресу позивача лист № 2403-3вих-3147, в якому повідомило, що його звернення розглянуто і роз'яснено, що відповідно до рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 08 серпня 2015 року № 605 "Про затвердження інформаційних та технологічних карток адміністративних послуг" для надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки представляються такі документи:

- заява на ім'я Львівського міського голови;

- план земельної ділянки масштабу 1:500, виконаний спеціалізованою землевпорядною організацією, із зазначеними межами ділянки, вирахуваною загальною її площею, нанесеними червоними лініями (оригінал - два примірники);

- довідка з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями, видана відділом Держземагенства у м. Львові Львівської області (про наявність зареєстрованих на заявника правовстановлюючих документів на земельні ділянки);

- письмова згода землекористувачів на ім'я Львівського міського голови щодо вилучення з користування земельної ділянки або її частини у разі долучення земельної ділянки (її частини) з земель цих землекористувачів (засвідчена у поточному році);

- копія паспорта громадянина України (1,2,11 сторінки).

Зазначено, що місто Львів обмежене територіальними ресурсами і не взмозі забезпечити учасників антитерористичної операції вільними земельними ділянками в повній мірі під індивідуальне житлове будівництво. З метою вирішення житлових питань міською радою надано земельну ділянку для будівництва та обслуговування багатоквартирних житлових будинків сім'ям загиблих, військовослужбовців - учасників антитерористичної операції, учасників добровольчих батальйонів, які були задіяні у проведенні антитерористичної операції. Зазначено, що звернення позивача повернуто.

ОСОБА_1 не погодився із такими діями відповідача та звернувся до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Так, ОСОБА_1 у касаційній скарзі оскаржує постанову апеляційного суду в частині відмови в задоволенні позовних вимог про зобов'язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовним розміром до 0,10 га з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, яка знаходиться поміж будинком за адресою: АДРЕСА_1 та будинком за адресою: АДРЕСА_2, відповідно до картографічних даних, які були додані до клопотання, в першочерговому порядку.

Отже, в цій частині перевіряється законність і обґрунтованість рішення суду апеляційної інстанції.

Оцінюючи дану вимогу позивача, суд звертає увагу на те, що відмовляючи у задоволенні позовних вимог у вказаній частині, суд апеляційної інстанції прийняв правильне рішення.

Суд апеляційної інстанції проаналізував норми матеріального права, а саме статті 19, 144 Конституції України, статті 26, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статті 116, 118 Земельного кодексу України та дійшов обґрунтованих висновків про те, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідного органу із заявою для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якої органи, визначені в статті 118 Земельного кодексу України, в місячний строк приймають одне з відповідних рішень.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати такий дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями.

Цей висновок узгоджується із правовим висновком, викладеним у постанові Верховного Суду від 22 грудня 2018 року (справа № 804/1469/17).

Як встановлено судами, у клопотанні ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки зазначено цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До вказаного клопотання ним було додано графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.

Таке клопотання було адресовано Львівській міській раді, до виключної компетенції якої належить вирішення питання безоплатної передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян.

Висновок стосовно компетентності вказаного органу відповідає позиції Верховного Суду, викладеній у постановах від 12 вересня 2019 року у справах № 826/3163/16 та № 826/7314/16, від 26 лютого 2019 року у справі № 826/5737/16.

Суд апеляційної інстанції зазначив, що Львівською міською радою за наслідками розгляду клопотання позивача не було підготовлено проект рішення, відповідно і на розгляд пленарного засідання сесії Львівської міської ради такий не передавався.

У свою чергу, Управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин Департаменту містобудування Львівської міської ради, яке надало позивачу відповідь на його звернення, на той момент було виконавчим органом Львівської міської ради та уповноважене на підготовку проектів ухвал міської ради щодо надання дозволів на виготовлення документацій із землеустрою, в той час як відповідні рішення приймають виключно органи, визначені статтею 118 Земельного кодексу України, тобто у даному випадку, Львівська міська рада.

Апеляційний суд зауважив, що Земельний кодекс України не пов'язує вирішення місцевою радою питання про прийняття такого рішення із фактом проходження його проекту в органах та підрозділах місцевої ради.

Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 12 вересня 2019 року у справі № 826/3163/16.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції правильно зазначив, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо того, що Львівська міська рада делегувала повноваження щодо розгляду заяв про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та виготовлення проектів рішень структурному підрозділу, який у межах наданих йому повноважень повернув клопотання на доопрацювання заявнику, а відтак проект рішення Львівської міської ради правомірно не готувався та такий не мав бути предметом розгляду на пленарному засіданні сесії Львівської міської ради.

Суд апеляційної інстанції також послався на постанову Верховного Суду від 17 грудня 2018 року у справі № 509/4156/15-а, у якій Судова палата для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду дійшла висновку, що у разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися "відмовою у наданні дозволу" у розумінні частини 7 статті 118 Земельного кодексу України. Проте звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов'язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку. Відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу і надає особі право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу відповідно до абзацу 3 частини 7 статті 118 Земельного кодексу України. Разом з тим, з урахуванням наведеного, враховуючи обмежений строк розгляду клопотання, а також положення частини 6 статті 118 Земельного кодексу України, яка містить імперативні вимоги щодо обов'язковості додавання до клопотання зацікавленої особи графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб), Суд у контексті спірних правовідносин дійшов висновку, що недодержання вимог щодо змісту клопотання, ненадання належним чином оформлених графічних матеріалів або погодження землекористувача, якщо бажана земельна ділянка не є вільною, може бути самостійною підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою. При цьому, відмовляючи у наданні дозволу, відповідний орган повинен навести усі підстави відмови.

З огляду на викладене, апеляційний суд правильно зазначив, що дії відповідача щодо невинесення на пленарне засідання сесії і нерозгляду клопотання позивача про відведення земельної ділянки є протиправними та такими, що не узгоджуються з вимогами частини 7 статті 118 Земельного кодексу України щодо обов'язку у місячний строк розглянути клопотання і надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надати мотивовану відмову у його наданні.

Щодо вимоги позивача зобов'язати відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки, то така вимога є передчасною, оскільки у справі, що розглядається, як встановили суди, суб'єкт владних повноважень не приймав рішення за клопотанням позивача (як про надання дозволу так і про відмову у його наданні), а також у справі не містяться докази, які б свідчили про відсутність можливості та наміру суб'єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення з урахуванням викладеної позиції суду, з урахуванням чого Верховний Суд погоджується із висновком суду апеляційної інстанції, що належним способом захисту, необхідним для поновлення прав ОСОБА_1, є зобов'язання Львівської міської ради розглянути на черговій сесії клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку площею 0,10 га, що розташована між будинками по АДРЕСА_1 та по АДРЕСА_2.

При цьому, мотивування щодо дискреційності повноважень відповідача, викладене у постанові суду апеляційної інстанції, є також передчасним.

Колегія суддів вважає за можливе зазначити, що у разі, якщо суб'єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб'єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти певне рішення.

Якщо ж таким суб'єктом допущено бездіяльність та не перевірено дотримання суб'єктом звернення усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб'єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти рішення з урахуванням оцінки суду.

Отже, критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов'язання суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб'єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб'єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд.

У даній справі, як зазначалося вище, судами встановлено, що суб'єктом владних повноважень - Львівською міською радою, не перевірено дотримання суб'єктом звернення усіх визначених законом умов для прийняття відповідного рішення, позаяк цим органом і не приймалося відповідного рішення.

З огляду на викладене, Суд визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін, з урахуванням мотивування викладеного у цій постанові.

Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.

Посилання позивача у касаційній скарзі на постанову Верховного Суду від 11 вересня 2019 року у справі № 819/570/18 є безпідставним, оскільки у цій справі орган місцевого самоврядування - Острівська сільська рада, вдруге розглянула заяву позивача та прийняла рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, тоді як у розглядуваній справі орган місцевого самоврядування відповідного рішення не приймав. Отже, правовідносини у цих справах не є подібними.

З огляду на викладене, керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 342, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2019 року - без змін, з урахуванням мотивування викладеного у цій постанові.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л. В. Тацій

Судді: Л. Л. Мороз

Т. Г. Стрелець