Історія справи

Постанова КАС ВП від 23.10.2019 року у справі №821/28/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 жовтня 2019 року

Київ

справа №821/28/16

адміністративне провадження №К/9901/11633/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н. А.,

суддів - Бевзенка В. М.,

Шевцової Н. В.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу ОСОБА_1

на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 29 січня 2016 року (головуючий суддя - Пекний А. С., судді - Бездрабко О. І., Хом'якова В. В. )

та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2016 року (головуючий суддя - Яковлєв О. В., судді - Бойко А. В., Танасогло Т. М. )

у справі № 821/28/16

за позовом ОСОБА_1

до Міністерства внутрішніх справ України, Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області, Головного управління Національної поліції України у Херсонській області,

про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, -

встановив:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.

Короткий зміст позовних вимог

В січні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач, скаржник ОСОБА_1) звернувся до Херсонського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Міністерства внутрішніх справ України (далі - відповідач 1, МВС України), Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області (далі - відповідач 2, УМВС України в Херсонській області), Головного управління Національної поліції України у Херсонській області (далі - відповідач 3, ГУНП у Херсонській області) в якому просив:

визнати протиправним та скасувати рішення комісії УМВС України в Херсонській області з розгляду питань кадрового забезпечення від 03.11.2015р., оформлене протоколом №2/4038 від 03.11.2015р. (далі - Комісія);

зобов'язати відповідачів вчинити дії щодо прийняття позивача на службу до ГУНП у Херсонській області та запропонувати йому одну з посад, передбачених штатним розкладом ГУНП у Херсонській області, рівнозначних раніше займаній посаді в структурі УМВС України в Херсонській області із урахуванням вислуги років та присвоїти спеціальне звання поліції, рівнозначне отриманому у міліції.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 29 січня 2016 року відмовлено в задоволенні клопотання представника Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області про залишення без розгляду позовної заяви з підстав пропуску строку на звернення до суду.

Відмовляючи в задоволенні клопотання, суд першої інстанції виходив з того, що позивач не оскаржує ні свого звільнення з органів внутрішніх справ, ані підстав звільнення. Предметом позову є відмова у прийнятті позивача на публічну служу, а саме на службу до поліції, в зв'язку з чим судом зазначено, що отриманим
17.11.2015р. позивачем наказом про звільнення від 06.11.2015р. №418 о/с йому не відмовлялось у прийнятті на службу в поліцію. У той же час, позивачем ще
29.10.2015р. було подано рапорт про бажання проходити службу в поліції, однак в судовому засіданні представники відповідачів зазначили, що не повідомляли позивача про результати розгляду цього рапорту. Сформувати свою позицію щодо наявності підстав для звернення до суду позивач та його представник змогли лише у грудні 2015р. після отримання відповідей на адвокатські запити. Таким чином, оскільки позовну заяву подано 05.01.2016р. в межах місячного строку на звернення до суду, який установлений ст.99 КАС України, то клопотання представника відповідача-3 про залишення без розгляду позовної заяви саме з підстав пропуску зазначеного строку є безпідставним і у його задоволенні судом відмовлено.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 29 січня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2016 року, у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України, Управління Міністерства внутрішніх справ України в Херсонській області, Головного управління Національної поліції України у Херсонській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, відмовлено.

Суди попередніх інстанцій, відмовляючи в задоволенні позовних вимог, виходили з того, що нормами п. п. 8-10 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" ~law13~ установлений імперативний припис про те, що працівники міліції або приймаються на службу в поліцію (шляхом призначення на посади за їх згодою чи проходження конкурсу на посади) або звільняються зі служби в органах внутрішніх справ у тримісячний строк з дня опублікування ~law14~, тобто до
07.11.2015р., шляхом видання відповідних наказів. Крім того, в силу приписів п.8 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" ~law15~, позивач як працівник міліції вважається таким, що попереджений у визначеному порядку про можливе майбутнє звільнення через скорочення штатів. При цьому ~law16~ не установлено обов'язку як УМВС України в Херсонській області, так і ГУНП в Херсонській області вживати заходів із працевлаштування працівників в новоутвореній установі, натомість він лише передбачає, що працівники міліції можуть бути прийняті на службу до поліції, але за одночасної сукупності наступних умов: вони повинні виявити бажання проходити службу в поліції; відповідати вимогам до поліцейських, визначеним ~law17~; часові межі здійснення прийняття на службу до поліції - упродовж трьох місяців з дня опублікування ~law18~ (п.9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" ~law19~). Тобто працівники міліції можуть бути прийняті на службу до поліції за власним бажанням та у спосіб, визначений п.9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" ~law20~. Поза межами передбаченої вказаною правовою нормою процедури працівники міліції можуть бути прийняті на службу до поліції у загальному порядку, визначеному Розділом VI "Добір на посаду поліцейського" та Розділом VII "Загальні засади проходження служби в поліції" ~law21~. Суд звертає увагу на те, що позивач не оспорює ані свого звільнення, ані його підстав, тобто фактично з цим погоджується, що також вбачається із його усних пояснень та пояснень представника позивача, які були надані в судовому засіданні. При цьому позивачем оскаржується лише прийняте за наслідками розгляду 03.11.2015р. комісією УМВС України в Херсонській області з розгляду питань кадрового забезпечення поданого ним 29.10.2015р. рапорту про бажання проходити службу в поліції, за результатами якого цією комісією прийнято оформлене протоколом №2/4038 від 03.11.2015р. рішення про погодження пропозиції відмовити, зокрема, позивачу".. у проходженні служби в лавах Національної поліції України". Cуди також дійшли висновку, що комісія УМВС України в Херсонській області з розгляду питань кадрового забезпечення у даному випадку не має ознак суб'єкта владних повноважень, а прийняте нею рішення, яке оформлено протоколом №2/4038 від 03.11.2015р., не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні КАС України і не створює для позивача безпосередніх юридичних наслідків.

Таким рішенням у спірних правовідносинах з урахування приписів п.40 Положення №114 може бути виключно рішення, прийняте відповідним начальником згідно з номенклатурою посад, що визначається Міністром внутрішніх справ відповідно до його компетенції, а в даному випадку це є наказ УМВС України в Херсонській області від 06.11.2015р. №418 о/с, прийнятий начальником УМВС України в Херсонській області. Позивач вказаний наказ не оскаржує в межах даного судового провадження. Суди також звернули увагу на те, що окрім приписів п. п.10,11 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" ~law22~ та п.64 "г" (через скорочення штатів) Положення №114, підставою для прийняття зазначеного наказу не вказано ні рапорту позивача від 29.10.2015р., ні рішення комісії УМВС України в Херсонській області з розгляду питань кадрового забезпечення від
03.11.2015р. Враховуючи викладене, суди вважають, що позовні вимоги ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення комісії УМВС України в Херсонській області з розгляду питань кадрового забезпечення, яке оформлене протоколом №2/4038 від 03.11.2015р., є безпідставними і задоволенню не підлягають, так як оскаржене рішення не є рішенням суб'єкта владних повноважень і не створює для позивача юридичних наслідків, а відтак і не порушує його прав, свобод та інтересів. Щодо позовних вимог ОСОБА_1 про зобов'язання Міністерства внутрішніх справ України, УМВС України в Херсонській області та ГУНП у Херсонській області щодо прийняття позивача на службу до ГУНП в Херсонській області та запропонувати йому одну з посад, передбачених штатним розкладом ГУНП у Херсонській області, рівнозначних раніше займаній посаді в структурі УМВС України в Херсонській області із урахуванням вислуги років та присвоїти спеціальне звання поліції, рівнозначне отриманому у міліції, суди зазначили, що за змістом затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015р. №878 Положення про Міністерство внутрішніх справ України, ~law23~ до компетенції відповідача-1 не відносяться повноваження щодо вирішення питань призначення осіб рядового, а також молодшого, середнього та старшого начальницького складу міліції на службу, в тому числі і до територіальних органів поліції. Таким чином, у відповідача-1 відсутній будь-який передбачений законодавством обов'язок вчиняти дії з призначення позивача на службу до ГУНП у Херсонській області, а тому позовні вимоги ОСОБА_1 в цій частині щодо зобов'язання МВС вчинити дії є безпідставними. Стосоно позовних вимог ОСОБА_1 щодо зобов'язання ГУНП у Херсонській області вчинити дії з призначення його на посаду в поліцію суди вказали, що в ході судового розгляду не встановлено обставин, з якими п. п. 9,10 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" ~law24~ пов'язують виникнення у відповідача-3 обов'язку вирішувати питання про призначення позивача на службу в поліцію, так як заяв (рапортів) позивача про прийняття його на службу в поліцію за його згодою або за наслідками конкурсу протягом 3 місяців з дня опублікування ~law25~ на розгляд саме до ГУНП у Херсонській області не надходило, що також підтверджується довідкою від 27.01.2016р. №25/27. Крім того, відповідач-3 не приймав жодних рішень щодо відмови позивачу у прийнятті на службу в поліцію. В судовому засіданні позивач та його представник визнали, що безпосередньо до ГУНП у Херсонській області він рапортів або заяв про прийняття на службу в поліцію не подавав. Також суди зауважили, що позивача за визначеною Розділом XI "Прикінцеві та перехідні положення" ~law26~ процедурою вже звільнено з органів внутрішніх справ наказом УМВС України в Херсонській області від 06.11.2015р. №418 о/с, який позивачем не оскаржується. Наведене унеможливлює покладення на відповідача-3 обов'язку призначити позивача на службу в поліцію відповідно до Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" ~law27~, а прийняття його на службу в поліцію поза межами визначеної вказаним Розділом ~law28~ процедури можливо виключно в порядку, передбаченому Розділом VI "Добір на посаду поліцейського" та Розділом VII "Загальні засади проходження служби в поліції" ~law29~, тобто шляхом прийняття позивачем участі у конкурсі по добору на посаду поліцейського, що не входить до предмету даного спору.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

04 травня 2016 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 29 січня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2016 року, в якій скаржник просить скасувати зазначені рішення судів та постановити нове, яким задовольнити позовні вимоги повністю.

В обґрунтування поданої касаційної скарги ОСОБА_1 вказує на те, що судами попередніх інстанцій спочатку повинно було бути досліджено правомірність рішення комісії УМВС України в Херсонській області з розгляду питань кадрового забезпечення, прийнято відносно ОСОБА_1, а потім вирішити питання, яким чином суд може захистити права позивача, із врахування повноважень, передбачених ч. 2 ст. 11 КАС України щодо можливості суду вийти за межі позовних вимог. Скаржник вказує, що оспорюване рішення Комісії прийнято за його відсутності, про засідання Комісії йому не повідомлялося. Крім того, відмовляючи позивачу у проходженні служби в поліції, Комісія не досліджувала питання та не приймала рішення про невідповідність позивача вимогам до поліцейських, що є підставою для прийняття рішення щодо подальшого проходження служби у Національній поліції.

Також ОСОБА_1. зауважує, що відповідачі мали вжити заходів щодо можливості працевлаштування позивача шляхом пропонування посад в ГУНП за наявності висловленого позивачем бажання щодо подальшого проходження служби в поліції.

Комісія з питань кадрового забезпечення ж не мала права висувати додаткові вимоги до позивача при вирішенні питання про його прийняття на службу у Національну поліцію, а тому і не мала підстав приймати рішення про відмову ОСОБА_1 у подальшому проходженні служби у Національній поліції. Тому УМВС України в Херсонській області не мало підстав звільняти позивача у зв'язку із скороченням штатів, а тому відповідні рішення слід вважати протиправними.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16 червня 2016 року за даною касаційною скаргою відкрито касаційне провадження.

11 липня 2016 року на адресу суду касаційної інстанції надійшло заперечення МВС України на подану касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а вказані судові рішення - без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 22 жовтня 2019 року касаційну скаргу ОСОБА_1 прийнято до провадження та призначено до касаційного розгляду в попередньому судовому засіданні.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

ОСОБА_1,1986р. н., з 2007р. проходив службу в органах внутрішніх справ України, в тому числі з 11.02.2015р. по 15.07.2015р. на посаді слідчого слідчого відділення Дніпровського районного відділу Херсонського міського управління УМВС України в Херсонській області, з 15.07.2015р. по 06.11.2015р. на посаді старшого оперуповноваженого сектору боротьби зі злочинами, пов'язаними з торгівлею людьми Комсомольського районного відділу Херсонського міського управління УМВС України в Херсонській області, має спеціальне звання капітана міліції.

29.10.2015р. позивачем подано до УМВС України в Херсонській області рапорт про наявність бажання проходити службу в Національній поліції.

Вказаний рапорт розглянуто на засіданні комісії УМВС України в Херсонській області з розгляду питань кадрового забезпечення, за наслідком чого цією комісією прийняте рішення, оформлене протоколом №2/4038 від 03.11.2015р., яким зокрема вирішено погодитись із пропозиціями щодо відмови в проходженні служби в лавах Національної поліції України ОСОБА_1.

Наказом УМВС України в Херсонській області від 06.11.2015р. №418 о/с позивача звільнено у запас Збройних Сил України з 06.11.2015р. згідно із п. п.10,11 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Національну поліцію" та відповідно до п.64 "г" (через скорочення штатів) Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29.07.1991 № 114.

Позивач, вважаючи протиправною відмову в подальшому проходженні ним служби в поліції, звернувся до суду із даним позовом, фактичним предметом якого є зобов'язання відповідачів прийняти його на службу в органи Національної поліції України.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Частина 1 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України): Кожна особа має право в порядку, встановленому КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Пункт 7 частини 1 статті 6 КАС України: суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Пункти 1, 2 частини 2 статті 162 КАС України: У разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про: визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення; зобов'язання відповідача вчинити певні дії.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

Суд зауважує, що предметом оскарження у даній справі є рішення Комісії УМВС України в Херсонській області з розгляду питань кадрового забезпечення, оформлене протоколом №2/4038 від 03.11.2015 щодо погодження з пропозицією стосовно відмови ОСОБА_1 в проходженні служби в лавах Національної поліції України та зобов'язання відповідачів прийняти позивача на службу в органи Національної поліції України.

Як вбачається зі змісту ухвали Херсонського окружного адміністративного суду від
29.01.2016 про відмову у задоволенні клопотання про залишення без розгляду позовної заяви, позивач, вважаючи протиправною відмову в подальшому проходженні ним служби в поліції, викладену в рішенні Комісії, водночас, не оскаржує наказ про звільнення, як рішення суб'єкта владних повноважень, що створює для позивача юридичні наслідки та порушує права, свободи та інтереси останнього.

Суд погоджується з посиланнями судів попередніх інстанцій, основаних на приписах Положення про комісію з розгляду питань кадрового забезпечення, затвердженого наказом УМВС України від 18.07.2013 № 521, щодо рекомендаційного характеру рішення Комісії та нестворенням останнім для позивача безпосередніх юридичних наслідків.

В даних спірних правовідносинах, рішенням відповідача, яким порушені права ОСОБА_1 є наказ про звільнення, який, як слідує з матеріалів справи, ним не оскаржується та підстави його винесення позивачем не оспорюються.

Відтак, Суд вважає правомірними висновки судів першої та апеляційної інстанцій, що позовні вимоги ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення комісії УМВС України в Херсонській області з розгляду питань кадрового забезпечення, яке оформлене протоколом №2/4038 від 03.11.2015р., є безпідставними, так як оскаржене рішення не є рішенням суб'єкта владних повноважень і не створює для позивача юридичних наслідків, а відтак і не порушує його прав, свобод та інтересів.

Суд також відхиляє доводи скаржника про обов'язок судів вийти за межі позовних вимог і визнання наказу про його звільнення неправомірним та зобов'язання відповідачів прийняти на службу в органи Національної поліції, оскільки самим позивачем, під час судового розгляду справи, не ставився під сумнів наказ про звільнення.

Щодо доводів скаржника про обов'язок відповідачів здійснити дії щодо прийняття його на службу в органи Національної поліції, то Суд відхиляє їх з огляду на наступне.

Заслуговують на увагу висновки судів, що покладення судом на відповідача, у тому числі і на суб'єкта владних повноважень, обов'язку вчинити конкретну дію необхідним є установлення сукупності щонайменше таких елементів: наявності права, свободи або інтересу особи, реалізація якого можлива шляхом вчинення відповідачем дії (прийняття рішення); установленого певним актом обов'язку відповідача таку дію вчинити (прийняти рішення); невиконання або неналежне виконання відповідачем такого обов'язку.

Відтак, враховуючи, що нормативно-правовими актами не передбачено повноважень у МВС України та УМВС України в Херсонській області вчиняти дії стосовно прийняття позивача на службу в органи Національної поліції, то відмова судів у задоволенні даних позовних вимог є обґрунтованою.

Щодо аналогічних вимог скаржника, спрямованих до ГУНП в Херсонській області, то Суд зауважує, що процесуальному повноваженню суду щодо зобов'язання вчинення дій кореспондує також визнання акта індивідуальної дії, яким порушено права позивача та яким є наказ про звільнення, протиправним. Водночас, Суд зазначає, що даний наказ не є предметом судового розгляду у даній справі, позаяк не оспорюється позивачем, а тому суди не вправі, не досліджуючи правомірність вказаного акта індивідуальної дії, виданого відповідачем-суб'єктом владних повноважень, зобов'язати відповідача вчинити дії, спричинені наслідками, породжені актом.

Таким чином, враховуючи викладене, колегія суддів касаційної інстанції вважає зазначені в касаційній скарзі доводи ОСОБА_1 безпідставними та правомірно спростованими судами першої та апеляційної інстанцій, а висновки судів - правильними, обґрунтованими, та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, з огляду на що і підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 341, 343, п.1 ч.1. ст.349, ст.350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 29 січня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2016 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н. А. Данилевич

Судді В. М. Бевзенко

Н. В. Шевцова