Історія справи

Ухвала КАС ВП від 25.12.2018 року у справі №0840/2979/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 січня 2020 року

Київ

справа №0840/2979/18

адміністративне провадження №К/9901/68110/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Тацій Л.В.,

суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 15 серпня 2018 року (ухвалене в складі головуючого судді -Лазаренка М.С.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2018 року (постановлену в складі колегії суддів: головуючого судді Кругового О.О., суддів: Шлай А.В., Суховарова А.В.) у справі № 0840/2979/18 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про визнання протиправним рішення та зобов`язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У липні 2018 року ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, в якому просила:

-визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області від 14.06.2018 №С-2590-2098/0/18-18.

-зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства в розмірі 2,0 гектара ріллі по Веселівській селищній раді Веселівського району Запорізькій області, з кадастровим номером 2321255100:09:014:0009.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач на повторне звернення позивача, на виконання рішення суду, безпідставно відмовив у наданні дозволу на розробку землеустрою для відведення у власність для ведення особистого селянського господарства в розмірі 2.0 га рілля по Веселівській раді Веселівського району Запорізької області, з кадастровим номером №2321255100:09:014:0009.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 15 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2018 року, адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суди виходили з того, що відповідач відмовив позивачу в задоволенні клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою за відсутності непередбачених на те законом підстав. Враховуючи попереднє звернення позивача до суду з аналогічним позовом, та повторну безпідставну відмову відповідача, для досягнення правомірної мети - забезпечення ефективного судового захисту порушеного права, суди дійшли висновку про необхідність покладення на відповідача обов`язку прийняти рішення по суті клопотання позивача.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та заперечень на касаційну скаргу

В грудні 2018 року Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області направило до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій заявник просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 15 серпня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2018 року, ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначає, що судами допущені порушення норм матеріального та процесуального права. Зокрема, відповідач вказує на те, що листом від 14.06.2018 № С-2590-2098/0/18-18 Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області надало мотивовану відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га у власність для ведення особистого селянського господарства. Відмова обумовлена невідповідністю місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до законів нормативно правових актів. Таким чином, кожна з дій відповідача під час розгляду клопотання позивача передбачена конкретними нормами діючих нормативно-правових актів та узгоджується зі ст. 19 Конституції України. Також зазначає, що задовольнивши позовні вимоги в частині зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства в розмірі 2,0 гектара, суди перебрали на себе функції суб`єкта владних повноважень. Відповідач також наголосив на тому, що відповідно до акту приймання- передачі від 27.09.2018 Головне управління Держгеокадастру в Запоріжській області передало із державної власності, а Веселівська селищна об`єднана територіальна громада Веселівського району Запорізької області прийняла у комунальну власність земельні ділянки загальною площею 2583,4114 га. Земельна ділянка, яку має намір отримати у приватну власність позивачка, відноситься до земель комунальної власності, а тому її розпорядником є Веселівська селищна об`єднана територіальна громада Веселівського району Запорізької області.

Позивачка надіслала до Суду відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого заперечує проти задоволення скарги, посилаючись на те, що відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства є неаргументованою та безпідставною. Держгеокадастр повторно, посилаючись на невідповідність місця розташування земельної ділянки, не тільки не навів аргументів, а й не надав жодного доказу невідповідності місця розташування земельної ділянки.

Додатково позивачка подала заяву, в якій, посилаючись на те, що з 25.01.2019 спірна земельна ділянка перебуває у комунальній власності та її розпорядником є Веселівська селищна рада, просить замінити відповідача по справі з Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області на Веселівську селищну раду.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Верховний Суд ухвалою від 20.12.2018 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .

Розпорядженням Заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.06.2019 за № 742/0/78-19 у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т.О., що унеможливлює її участь у розгляді касаційних скарг, призначено повторний автоматизований розподіл справи.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14 червня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Бучик А.Ю., Стеценко С.Г., справу передано головуючому судді.

Ухвалою Верховного Суду від 22.01.2020 справа прийнята до провадження та призначено її до касаційного розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами встановлено, що рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 24 квітня 2018 року визнано протиправним та скасовано рішення Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області від 07.03.2018 за №С-533-536/0/18 щодо відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Веселівської селищної ради Веселівського району Запорізької області. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 . Рішення суду надрало законної сили 25.05.2018.

08 травня 2018 року ОСОБА_1 повторно звернулась до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області із клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 2.0 га рілля по Веселівській селищній раді Веселівського району Запорізької області, з кадастровим номером №2321255100:09:014:0009.

Листом від 14.06.2018 №С-2590-2098/0/18-18 відповідач відмовив у задоволенні клопотання. У вказаній відмові зазначено про невідповідність місця розташування запитуваної земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правовим актів (ч. 7 ст. 118 ЗК України). Будь-яких мотивів невідповідності місця розташування відмова не містить.

Вважаючи відмову відповідача у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою для відведення у власність земельної ділянки протиправною, позивач звернулась до суду з даним адміністративним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до ч. 1, 2 та 3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Норми матеріального права в цій справі суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

За змістом статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Положеннями частини третьої статті 22 ЗК України передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).

За змістом частин першої - третьої та п`ятої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.

Пунктом "б" частини першої статті 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 гектара для ведення особистого селянського господарства.

Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.

Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами встановлений статтею 118 ЗК України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Частиною шостою статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

За змістом абзаців 1 та 3 частини сьомої статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Таким чином, статтею 118 ЗК України закріплено право громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його наданні після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 10 липня 2018 року в справі № 806/3095/17, від 17 грудня 2018 року у справі №№509/4156/15-а).

Виходячи з наведеного, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

В свою чергу, ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.

Розглянувши повторну заяву позивачки від 05 серпня 2018 року, відповідач листом від 14 червня 2018 року №С-2590-2098/0/18-18 відмовив ОСОБА_1 у задоволені заяви, пославшись як на підставу відмови на те, що місце розташування земельної ділянки не відповідає вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно - правових актів.

В межах спору, що виник між сторонами у цій справі, оцінка Судом надається підставам відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою.

Так, судами попередніх інстанцій встановлено, не заперечувалось відповідачем, що позивачкою разом із заявою до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області були додані: графічні матеріали (викопіювання), роздруковані із публічної кадастрової карти України, копія паспорту та ідентифікаційного коду, копія рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 24 квітня 2018 року, копію довідки Веселівської селищної ради від 10.04.2018, копію довідки із звітності з кількісного обліку земель про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями.

Лист відповідача від 08.05.2018 не містить зауважень до змісту та форми заяви поданих до неї додатків, в тому числі, щодо місця розташування земельної ділянки, її цільового призначення тощо.

Суд зазначає, що публічна кадастрова карта - це інформаційний портал, на якому оприлюднюються відомості Державного земельного кадастру.

В розумінні статті 1 Закону України від 07 липня 2011 року № 3613-VI "Про Державний земельний кадастр" (далі - Закон № 3613-VI) Державний земельний кадастр - єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами; державна реєстрація земельної ділянки - внесення до Державного земельного кадастру передбачених цим Законом відомостей про формування земельної ділянки та присвоєння їй кадастрового номера; кадастрова карта (план) - графічне зображення, що містить відомості про об`єкти Державного земельного кадастру.

Частиною п`ятою статті 5 Закону № 3613-VI визначено, що внесення відомостей до Державного земельного кадастру та користування такими відомостями здійснюється виключно на підставі та відповідно до цього Закону. Забороняється вимагати для внесення відомостей до Державного земельного кадастру та користування такими відомостями надання документів та здійснення дій, прямо не передбачених цим Законом.

У відповідності до положень частин 1, 8 статті 9 вказаного Закону, внесення відомостей до Державного земельного кадастру і надання таких відомостей здійснюються державними кадастровими реєстраторами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. Державна реєстрація земельних ділянок, обмежень у їх використанні, ведення поземельних книг, внесення до Державного земельного кадастру відомостей про земельні ділянки здійснюються Державними кадастровими реєстраторами, які здійснюють свою діяльність за місцем розташування земельної ділянки (район, місто республіканського значення Автономної Республіки Крим, місто обласного значення).

Частиною першою статті 15 Закону № 3613-VI передбачено, що до Державного земельного кадастру включаються такі відомості про земельні ділянки: кадастровий номер; місце розташування; опис меж; площа; міри ліній по периметру; координати поворотних точок меж; дані про прив`язку поворотних точок меж до пунктів державної геодезичної мережі; дані про якісний стан земель та про бонітування ґрунтів; відомості про інші об`єкти Державного земельного кадастру, до яких територіально (повністю або частково) входить земельна ділянка; цільове призначення (категорія земель, вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель); склад угідь із зазначенням контурів будівель і споруд, їх назв; відомості про обмеження у використанні земельних ділянок; відомості про частину земельної ділянки, на яку поширюється дія сервітуту, договору суборенди земельної ділянки; нормативна грошова оцінка; інформація про документацію із землеустрою та оцінки земель щодо земельної ділянки та інші документи, на підставі яких встановлено відомості про земельну ділянку.

Стаття 118 ЗК України не містить будь-яких особливих вимог до графічних матеріалів, крім зазначення бажаного місця розташування земельної ділянки.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з позицією судів попередніх інстанцій, що додані позивачкою до заяви від 08 травня 2018 року графічні матеріали (викопіювання) на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, роздруковані із Публічної кадастрової карти України, інформація в якій створена належним суб`єктом, є належним документом із відображенням інформації, яка дає можливість ідентифікувати бажану земельну ділянку на місцевості, та містить прив`язку земельної ділянки до відповідного населеного пункту, площу бажаної земельної ділянки.

Посилання відповідача на невідповідність місця розташування земельної ділянки, у листі від 14.06.2018 не містить будь-яких обґрунтувань. Більше того, в повторній відмові у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою повністю продубльований зміст попередньої відмови Держгеокадастру, якій надана оцінка Запорізьким окружним адміністративним судом за результатами розгляду справи №808/968/18 за позовом ОСОБА_1 , рішення у якій набрало законної сили.

В матеріалах справи також відсутні докази невідповідності земельної ділянки вказаної позивачем, вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Такі обставини не зазначені у листі відповідача про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, тобто і не слугували підставою для відмови у задоволенні клопотання позивача.

А відтак, позивачем було надано належні графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, що є підставою для вирішення питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації.

Частиною 2 статті 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Надаючи оцінку правовідносинам, з приводу який виник спір по цій справі, суди попередніх інстанцій цілком обґрунтовано, дійшли висновку про те, що відповідач, як суб`єкт владних повноважень не виконав обов`язку з надання доказів правомірності своїх дій.

Верховний Суд погоджуючись із висновками судів першої та апеляційної інстанції, вважає за потрібне наголосити на тому, що в ч. 2 ст. 19 Конституції України закріплено обов`язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 7 ст. 118 ЗК України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Судами встановлено, що оскаржувана відмова у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою є немотивованою та безпідставною.

З приводу правомірності задоволення судами попередніх інстанцій позовної вимоги про зобов`язання відповідача надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою та доводів касаційної скарги про втручання судами в дискреційні повноваження відповідача, Верховний Суд зазначає наступне.

Задовольняючи зазначену позовну вимогу, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що зобов`язання відповідача вчинити певні дії не є втручанням у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень. Належним та ефективним способом захисту порушеного права позивачів є зобов`язання відповідача надати вищезазначений дозвіл.

Колегія суддів Верховного Суду вважає такі висновки судів попередніх інстанцій вірними, у зв`язку із наступним.

Так, на законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивованої відмови у його наданні, регламентовано частиною третьою статті 123 ЗК України.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.

Також, колегія суддів звертає увагу на те, що статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.

Така правова позиція узгоджується із позицією, висловленою Верховним Судом України у постанові від 16 вересня 2015 року у справі №21-1465а15 та Верховним Судом у постанові від 22 грудня 2018 року у справі № 804/1469/17.

Відповідно до статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:

1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;

2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);

3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;

4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;

5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення.

Отже, виходячи з норм земельного законодавства, які встановлюють механізм та процедуру звернення осіб до органів місцевого самоврядування з питань надання у власність земельних ділянок вбачається, що надання відповідного дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є одним з етапів погодження і оформлення документів, які відповідно до вимог законодавства є необхідними для прийняття компетентним органом рішення про набуття громадянами земель у власність. Саме по собі отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.

В свою чергу, повторна відмова у формі листа за відсутності підстав, визначених частиною сьомою статті 118 ЗК України свідчать про відсутність наміру суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення у формі, передбаченій чинним законодавством.

Відповідно до пунктів 2, 4 та 10 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення адміністративного позову суд може визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт чи окремі його положення; визнати бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії; визначити інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

Згідно з частиною четвертою статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Проте, надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Видача такого дозволу без необхідних дій суб`єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.

Зважаючи на протиправну поведінку відповідача, а саме - невиконання ним обов`язку, передбаченого приписами діючого законодавства, та неврахування рішення суду, що набрало законної сили, за наявності достатніх та належним чином поданих ОСОБА_1 документів, що встановлено судами першої й апеляційної інстанцій, недоведеність відповідачем існування, передбачених чинним законодавством, обставин, що можуть слугувати підставою для відмови у наданні дозволу, суди обґрунтовано зобов`язали відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Такий спосіб захисту порушеного права відповідає положенням п. 4 ст. 245 КАС України, є належним та ефективним, забезпечує позитивне вирішення його питання без невиправданих зволікань.

Подібну правову позицію вже висловлював Верховний Суд, зокрема у постановах від 24.01.2019 по справі № 806/2978/17, від 16.05.2019 по справі № 812/1312/18 та від 14.08.2019 по справі № №0640/4434/18.

Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведений висновок суду. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.

Відповідач у касаційній скарзі також виклав доводи, які полягають у тому, що земельна ділянка, яку бажає отримати у приватну власність позивачка, відноситься до комунальної власності, а тому її розпорядником є Веселівська селищна об`єднана територіальна громада Веселівського району.

З посиланням на зазначене, позивачка також подала до Верховного Суду клопотання, в якому просить замінити відповідача по справі - Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області на Веселівську селищну раду.

Сторони по справі зазначають та наявними в матеріалах справи доказами підтверджується, що відповідно до акту приймання-передачі від 27.09.2018 Головне управління Держгеокадастру у Запорізької області передало із державної власності, а Веселівська селищна об`єднана територіальна громада Веселівського району Запорізької області прийняла у комунальну власність земельні ділянки загальною площею 2583,4114 га згідно з додатком. Право комунальної власності на земельну ділянку до складу якої увійшла і земельна ділянка (кадастровий номер 2321255100:09:014:0009), яка є предметом розгляду цієї справи було зареєстровано 29.01.2019 за Веселівською селищною радою Веселівського району Запорізької області, що підтверджується Витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності.

Суди в межах спірних правовідносин, що виникли між позивачем і Держгеокадастром, надали оцінку діям відповідача, які вчинені ним на виконання владних управлінських функцій. Така оцінка надана шляхом перевірки обставин дотримання суб`єктом владних повноважень норм чинного законодавства при здійсненні ним повноважень, пов`язаних із розглядом заяви ОСОБА_1 від 14.06.2018.

Отже, доводи відповідача про те, що на даний час розпорядником земельної ділянки є Веселівська селищна рада, не впливають на правомірність висновків судів попередніх інстанцій, оскільки такі обставини на момент розгляду заяви позивачки та вирішення відповідачем питання про надання їй дозволу не існували.

З приводу клопотання ОСОБА_1 про заміну відповідача, Верховний Суд зазначає таке.

Відповідно до статті 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.

Таким чином, підставою для заміни сторони у відносинах, щодо яких виник спір, є її вибуття та підтвердження обставин правонаступництва.

Проте, у цій справі судом встановлено, що по-перше: спірні правовідносини виникли між громадянкою ОСОБА_1 та Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області, по-друге: предметом спору є оскарження дій відповідача щодо відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства в розмірі 2,0 гектара ріллі по Веселівській селищній раді Веселівського району Запорізькій області, з кадастровим номером 2321255100:09:014:0009.

З наданих сторонами по справі доказів судом встановлено, що станом на дату набрання чинності судовими рішення по цій справі, якими спір вирішено по суті (14.11.2018), земельна ділянка з кадастровим номером 2321255100:09:014:0009 мала державну форму власності, а передана до селищної ради 25.01.2019.

Даних про припинення юридичної особи публічного права - Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, передачу її функцій та повноважень іншій особі, зокрема Веселівській селищній раді матеріали справи не містять і Судом не встановлено.

Таким чином, в даному випадку, відбулась зміна правового статусу об`єкту щодо якого виник спір (форма власності земельної ділянки), така зміна відбулась після набрання законної сили судовим рішенням по справі, яким вирішено спір по суті заявлених позовних вимог. Водночас, суб`єкти правовідносин, зокрема, відповідач не змінили статус, а отже не настали підстави, що передбачені ст. 52 КАС України для здійснення заміни відповідача в порядку правонаступництва, у зв`язку з чим клопотання задоволенню не підлягає.

Колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення судів у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки судами всебічно перевірено обставини справи, вирішено спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись ст. 343, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

У задоволенні клопотання ОСОБА_1 про заміну відповідача - відмовити.

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області - залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 15 серпня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2018 року по справі № 0840/2979/18 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді А.Ю. Бучик

С.Г.Стеценко