Історія справи

Ухвала КАС ВП від 27.01.2019 року у справі №826/17874/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 липня 2020 року

м. Київ

справа № 826/17874/17

адміністративне провадження № К/9901/2451/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Яковенка М. М.,

суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,

розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 826/17874/17

за адміністративним позовом Виконуючого обов'язки Голови Державного агентства автомобільних доріг України Новак Славоміра Ришардовича до Національного агентства з питань запобігання корупції, третя особа ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування припису,

за касаційною скаргою Виконуючого обов'язки Голови Державного агентства автомобільних доріг України Новак Славоміра Ришардовича на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва (суддя Вєкуа Н. Г. ) від 02 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду (склад колегії суддів:

Кузьменко В. В., Василенко Я. М., Шурко О. І.) від 13 грудня 2018 року,

УСТАНОВИЛ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У грудні 2017 року в. о. Голови Державного агентства автомобільних доріг України Новак С. Р. звернувся до суду з адміністративним позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції, третя особа ОСОБА_2, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати припис Національного агентства з питань запобігання корупції від 24 листопада 2017 року № 1307 про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону.

2. Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що спірний припис є актом індивідуальної дії, який винесений з порушенням Закону України "Про запобігання корупції" та Конституції України, оскільки посада директора Навчального центру по підготовці, перепідготовці та підвищенню кваліфікації не є посадою, пов'язаною з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування в розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону "Про запобігання корупції", а є посадою, на яку призначаються особи, що прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Відтак, відповідно до вимог ст. 58 Закону України "Про запобігання корупції" рішення про призначення (обрання) або про відмову у призначенні (обранні) на посаду, яка прирівняна до посади, пов'язаної із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, приймається після проведення спеціальної перевірки, держави або місцевого самоврядування до спірних правовідносин в частині проведення спеціальної перевірки, не застосовується.

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року, відмовлено у задоволенні адміністративного позову.

4. Не погоджуючись з рішенням суду першої та апеляційної інстанцій, 18 січня 2019 року в. о. Голови Державного агентства автомобільних доріг України Новак С.

Р. звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

5. Ухвалою Верховного Суду (склад колегії суддів: Бевзенко В. М. - суддя-доповідач, Данилевич Н. А., Шарапа В. М. ) від 25 січня 2019 року відкрито касаційне провадження та установлено строк для подання відзиву.

6.13 лютого 2019 року до Верховного Суду від Національного агентства з питань запобігання корупції надійшов відзив на касаційну скаргу в. о. Голови Державного агентства автомобільних доріг України Новака С. Р., в якому відповідач просить оскаржувані судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

7. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду № 762/0/78-20 від 08 травня 2020 року призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи, у зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Бевзенка В. М., що унеможливлює його участь у розгляді касаційної скарги.

8. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 травня 2020 року, визначено склад колегії суддів: Яковенко М. М. - головуючий суддя, Дашутін І. В., Шишов О. О.

9. Ухвалою Верховного Суду від 15 липня 2020 року справу прийнято до свого провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10. Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом від 23 серпня 2017 року № 361-К позивачем як керівником центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства, було призначено ОСОБА_2 на посаду директора Навчального центру по підготовці, перепідготовці та підвищенню кваліфікації кадрів терміном 3 роки з 29 серпня 2017 року по 28 серпня 2020 року включно.

11.23 серпня 2017 року між Укравтодором та ОСОБА_2 укладено контракт № 11, відповідно до якого керівник зобов'язується безпосередньо і через апарат Навчального центру здійснювати поточне керівництво Навчальним центром, забезпечувати його діяльність, ефективне використання та збереження закріпленого за Навчальним центром державного майна, а орган управління майном (Укравтодор) зобов'язується створювати належні умови для матеріального забезпечення і організації праці третьої особи.

12. Відповідно до п. 6 розділу І Порядку проведення перевірок Національним агентством з питань запобігання корупції, затвердженого рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 11 серпня 2016 року № 2, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 08 вересня 2016 року за № 1230/29360, та направлення на перевірку Національного агентства від 26 жовтня 2017 року № 30-22/44/17 з 30 жовтня по 03 листопада 2017 року включно проведено позапланову перевірку дотримання вимог Закону в Державному агентстві автомобільних доріг України.

13. За результатами перевірки складено Акт від 10 листопада 2017 року, в якому встановлено порушення вимог ч. 1 ст. 56 Закону України "Про запобігання корупції" під час організації проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, що передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та прийняття рішень про призначення осіб на відповідні посади з порушенням абзацу 1 ч. 2 ст. 58 Закону.

14.24 листопада 2017 року Національне агентство з питань запобігання корупції винесло рішення № 1307 "Про внесення припису про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону".

Пунктом 1 зазначеного рішення було вирішено внести виконуючому обов'язки Голови Державного агентства автомобільних доріг України (Укравтодору) Новаку Славоміру Ришардовичу припис про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону від 24 листопада 2017 року № 1307.

15. Вважаючи спірний припис протиправними, а свої права порушеними, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходили з того, що оскаржуване рішення є законним та обґрунтованим, ухваленим в межах повноважень та у повній відповідності з положеннями діючого законодавства, що регулює спірні правовідносини.

17. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що враховуючи ст. 40, 41 Закону України "Про державну службу", статуту Навчального центру та наказу Укравтодору від 02 листопада 2017 року № 11 призначення ОСОБА_2 на посаду директора Навчального центру не здійснено в порядку переведення або просування по службі.

Відтак, процедура призначення ОСОБА_2 на посаду директора Навчального центру не підпадає під винятки, встановлені абзацом 2 ч. 1 ст. 56 Закону, коли спеціальна перевірка не проводиться, а отже, стосовно нього мала бути проведена спеціальна перевірка відповідно до ст. 56 Закону України "Про запобігання корупції".

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

18. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій щодо відмови у задоволенні позовних вимог, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.

19. Зокрема, скаржник зазначив, що рішення про призначення на посаду після проведення спеціальної перевірки приймається лише щодо осіб, вказаних у п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону України "Про запобігання корупції", тобто, щодо осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Натомість, аналогічної вимоги щодо осіб, які для цілей п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону України "Про запобігання корупції" прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (відповідно до пп. "а" п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону), Закон України "Про запобігання корупції" не містить. Відтак, скаржник зазначає, що при призначенні третьої особи на посаду керівника державної установи (навчального центру), який за своїм статусом прирівнюється до осіб, уповноважених на виконання функцій держави, повторне проходження ОСОБА_2 спеціальної перевірки (та отримання відповідної довідки) не було обов'язковим, а позивач, реалізуючи своє право на призначення, діяв у межах та у спосіб, що визначений Конституцією і законодавством України.

20. Крім цього, скаржник у касаційній скарзі здійснює виклад обставин справи та надає їм відповідну оцінку, цитує норми матеріального та процесуального права, а також висловлює свою незгоду із оскаржуваними судовими рішеннями про відмову у задоволенні позовних вимог.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Враховуючи положення п. 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" ~law17~, а також те, що касаційна скарга на судові рішення у цій справі була подана до набрання чинності ~law18~ і розгляд їх не закінчено до набрання чинності ~law19~, Верховний Суд розглядає цю справу у порядку, що діяв до набрання чинності ~law20~. Отже, застосуванню підлягають положення КАС України у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року.

22. Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до ч. 1 ст. 341 КАС України, виходить з наступного.

23. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

24. Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень регулюються Законом України "Про запобігання корупції" від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII (далі-Закон № 1700-VII).

25. Відповідно до ~law22~ виключно Національному агентству з питань запобігання корупції належать повноваження щодо: проведення аналізу стану запобігання та протидії корупції в Україні, діяльності державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування у сфері запобігання та протидії корупції; здійснення моніторингу, координації та оцінки ефективності виконання Антикорупційної стратегії; здійснення моніторингу та контролю за виконанням актів законодавства з питань, зокрема, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб; здійснення в порядку, визначеному ~law23~, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

26. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Національним агентством з питань запобігання корупції за результатами перевірки було виявлено, що спеціальна перевірка щодо ОСОБА_2 Укравтодором не проводилась. Посади керівників державних підприємств, установ, організацій, призначення яких здійснюється державними органами, не віднесені до категорії посад державної служби відповідно до Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі-Закон № 889-VІІІ), а зважаючи на норми ~law25~, статуту Навчального центру та наказу Укравтодору № 11 від 02 листопада 2017 року, призначення ОСОБА_2 на посаду директора Навчального центру не було здійснено в порядку переведення або просування по службі.

27. Абзацом 8 ~law26~ передбачено, що у разі якщо призначення, обрання чи затвердження на посади здійснюється місцевою радою, спеціальна перевірка проводиться у встановленому ~law27~ порядку стосовно призначених, обраних чи затверджених на відповідні посади осіб.

28. Абзацом 5 ~law28~ визначено, що спеціальна перевірка не проводиться лише щодо претендентів, які перебувають на посадах в державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування та призначаються в порядку переведення чи просування по службі на посади в межах того ж органу або призначаються в порядку переведення на посади в інших державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

29. Відповідно до ~law29~ організація проведення спеціальної перевірки покладається на керівника (заступника керівника) державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування або їх апарату, на зайняття посади в якому претендує особа, крім випадків, установлених законом. Для забезпечення організації проведення спеціальної перевірки керівник відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування або їх апарату може визначити відповідальний структурний підрозділ.

30. Перелік посад з високим та підвищеним рівнем корупційних ризиків, затверджений Рішенням Національного агентствам з питань запобігання корупції від 17 червня 2016 року № 2, зареєстроване у Міністерстві юстиції України 19 липня 2016 року за № 987/29117. У ньому визначено, що посади керівників державних підприємств, установ, організацій, інших суб'єктів господарювання державної форми власності та їх заступників, призначення яких здійснюється державними органами є посадами з високим та підвищеним рівнем корупційних ризиків.

31. Наказом Укравтодору від 02 листопада 2011 року № 23 затверджено статут Навчального центру по підготовці, перепідготовці та підвищенню кваліфікації кадрів, який є професійно-технічним і навчальним закладом, заснованим на загальнодержавній власності і належить до сфери управління Укравтодору.

32. Відповідно до п. 1.1 Статуту Навчального центру Укравтодор є Органом управління майном Навчального центру. Навчальний центр по підготовці, перепідготовці та підвищенню кваліфікації кадрів, який входить до сфери управління Укравтодору, за своєю організаційно-правовою формою є державною організацією (установою, закладом).

33. Згідно з п. 7 зазначеного статуту, управління Навчальним центром здійснює директор (керівник), а наймання та звільнення з посади керівника здійснюється Органом управління майном шляхом укладання з ним контракту.

34. Отже, стосовно особи, яка призначається керівником Навчального центру, має проводитись спеціальна перевірка відповідно до вимог ст. 56 Закону України "Про запобігання корупції".

35. Водночас, посади керівників державних підприємств, установ, організацій, призначення яких здійснюється державними органами, не віднесені до категорії посад державної служби відповідно до ~law31~.

36. Навчальний центр за своєю організаційно-правовою формою є державною організацією, і відповідно до ~law32~ просування державного службовця по службі здійснюється з урахуванням професійної компетентності шляхом зайняття вищої посади за результатами конкурсу відповідно до ~law33~.

37. Відтак, з урахуванням встановлених судами попередніх інстанцій фактичних обставин справи, призначення ОСОБА_2 на посаду директора Навчального центру не здійснено в порядку переведення або просування по службі, а отже, стосовно нього мала бути проведена спеціальна перевірка відповідно до ~law34~.

38. Щодо доводів скаржника зазначених у п. 19 цієї постанови, колегія суддів зазначає таке.

39. Відповідно до ~law35~ суб'єктами, на яких поширюється дія ~law36~, зокрема, є особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а також особи, які для цілей ~law37~ прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

40. Згідно пп. "а" ~law38~ особами, які для цілей Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, є посадові особи юридичних осіб публічного права, які не зазначені у пункті 1 частини першої цієї статті, особи, які входять до складу наглядової ради державного банку, державного підприємства або державної організації, що має на меті одержання прибутку.

41. Відповідно до ст. 81 Цивільного кодексу України юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.

42. Отже, державні та комунальні підприємства та інші юридичні особи, які створені розпорядчим актом Президента України, органу державної влади або органу місцевого самоврядування, є юридичними особами публічного права.

43. Відповідно до ч. 3 ст. 65 Господарського кодексу України, керівник підприємства, головний бухгалтер, члени наглядової ради (у разі її утворення), виконавчого органу та інших органів управління підприємства відповідно до статуту є посадовими особами цього підприємства. Статутом підприємства посадовими особами можуть бути визнані й інші особи.

44. Отже, посадові особи юридичних осіб публічного права, які не зазначені у п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону, мають ті самі права та обов'язки для цілей Закону, що й особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

45. Відповідно до ч. 1 ст. 56 Закону стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, а також посад з підвищеним корупційним ризиком, перелік яких затверджується Національним агентством, проводиться спеціальна перевірка, у тому числі щодо відомостей, поданих особисто.

46. Відтак, посада директора Навчального центру не є посадою, пов'язаною з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону, однак, згідно з ~law39~ є посадою, на яку призначаються особи, що прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в розумінні пп. "а" п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону.

47. Крім цього, колегія суддів зазначає, що судами попередніх інстанцій встановлено, що спірним приписом зобов'язано керівника Укравтодору провести службове розслідування з метою виявлення причин та умов, що сприяли невиконанню посадовими особами Державного агентства автомобільних доріг України вимог ч. 1 ст. 56, ч. 2 ст. 58 Закону України "Про запобігання корупції".

48. На виконання зазначеного припису Укравтодор листом від 13 грудня 2017 року № 6085/1/10-11-2690/10 повідомив Національне агентство з питань запобігання корупції про видання наказів від 05 грудня 2017 року № 266-ВДС "Про порушення дисциплінарного провадження відносно начальника Відділу управління персоналом ОСОБА_4", від 06 грудня 2017 року № 464 "Про проведення службового розслідування" та від 12 грудня 2017 року № 273-ВДС "Про оголошення зауваження ОСОБА_4".

49. Отже, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

50. Оцінюючи доводи касаційної скарги, колегія суддів зазначає, що ці доводи були ретельно перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанції під час розгляду та ухвалення оскаржуваних судових рішень, та їм була надана належна правова оцінка, жодних нових аргументів, які б доводили порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не наведено.

51. Суд враховує також положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

52. Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" ( № 65518/01; п. 89), "Проніна проти України" ( № 63566/00; п. 23) та "Серявін та інші проти України" ( № 4909/04; п. 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі Ruiz Torija v. Spain серія A. 303-A; п. 29).

53. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі про відмову у задоволенні позовних вимог.

54. Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

55. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

56. Відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати розподілу не підлягають.

На підставі викладеного, керуючись ст. 341, 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Виконуючого обов'язки Голови Державного агентства автомобільних доріг України Новак Славоміра Ришардовича залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року у справі № 826/17874/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. М. Яковенко

Судді І. В. Дашутін

О. О. Шишов