Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 серпня 2019 року

Київ

справа №826/25867/15

адміністративне провадження №К/9901/14641/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мороз Л.Л.,

суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/25867/15

за позовом Підприємства, заснованого на власності Київської організації архітекторів України "Творча архітектурна майстерня А. Пашенько" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про скасування постанови і припису, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва, прийняту 31 травня 2016 року у складі колегії суддів: головуючого Погрібніченка І.М., суддів Іщука І.О., Шулежка В.П. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2016 року у складі колегії суддів: головуючого Парінова А.Б., суддів Беспалова О.О., Кваші Я.А.,

в с т а н о в и в :

Позивач звернувся до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі по тексту - відповідач, контролюючий орган), в якому просив суд:

- визнати протиправною та скасувати постанову від 10 листопада 2015 року № 27/15/10/26-6/1011/02/4 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності;

- визнати неправомірним та скасувати припис від 03 листопада 2015 року.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 травня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2016 року, позов задоволено.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що з метою перевірки виконання вимог припису від 26 лютого 2015 року посадовою особою Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил TOB «ТПК «Каскад-Імпекс», TOB «Столичні Будтехнології», підприємства, заснованого на власності Київської організації спілки архітекторів України «ТАМ А.Пашенько» під час будівництва офісно-житлового комплексу на перетині вулиць Павлівської та Золотоустівської у Шевченківському районі м. Києва.

За наслідками проведення перевірки з виїздом на місце 29 жовтня 2015 року встановлено, що на перетині вулиць Павлівської та Золотоустівської у Шевченківському районі м. Києва генпідрядною організацією TOB «Столичні Будтехнології» на замовлення TOB «ТПК «Каскад-Імпекс» виконуються будівельні роботи із будівництва офісно-житлового комплексу на підставі виданого Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві дозволу на виконання будівельних робіт від 18 червня 2009 року № 1433-Шв/Р.

В ході проведення перевірки виявлені такі порушення:

- TOB «ТПК «Каскад-Імпекс» не виконано вимоги припису Департаменту від 26 лютого 2015 року, а саме не виконано вимоги містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки у частині погодження та отримання позитивних висновків органів охорони культурної спадщини (не погоджено історико-містобудівне обґрунтування Міністерством культури і туризму України, а також проект не узгоджено зі спеціально уповноваженими органами охорони культурної спадщини), чим порушено ч. 4, ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

- передача замовнику будівництва проектної документації «Будівництво офісно-житлового комплексу на перетині вулиць Павлівської та Золотоустівської у Шевченківському районі м. Києва» (коригування), розробленої проектною організацією підприємством, заснованим на власності Київської організації спілки архітекторів України «ТАМ А. Пашенько» з порушенням вихідних даних для проектування, а саме: проект розроблено з урахуванням історико-містобудівного обґрунтування, розробленого Науково-дослідним інститутом пам'яткоохоронних досліджень Міністерства культури України, проте не погоджено у встановленому законодавством порядку, чим порушено вимоги містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, ч. 2 ст. 26, ч. 1 ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», 4.3 ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво»;

- огорожу будівельного майданчика у вісях 5-7 влаштовано TOB «Столичні Будтехнології» з відхиленням від проектних рішень ПВР та ПОБ, чим порушено ст. 9 Закону України «Про архітектурну діяльність».

Зазначені порушення вимог законодавства у сфері містобудування відображено в акті перевірки від 29 жовтня 2015 року, складеному за наслідками проведеної перевірки.

Крім того, головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві Мосуром Сергієм Михайловичем у присутності керівника проектів підприємства, заснованого на власності Київської організації спілки архітекторів України «ТАМ А. Пашенько» складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності стосовно підприємства, заснованого на власності Київської організації спілки архітекторів України «ТАМ А. Пашенько», в якому виявлено порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а саме: передача замовнику будівництва проектної документації «Будівництво офісно-житлового комплексу на перетині вулиць Павлівської та Золотоустівської у Шевченківському районі м. Києва» (коригування), розробленої проектною організацією підприємством, заснованим на власності Київської організації спілки архітекторів України «ТАМ А. Пашенько» з порушенням вихідних даних для проектування, а саме: проект розроблено з урахуванням історико-містобудівного обґрунтування, розробленого Науково-дослідним інститутом пам'яткоохоронних досліджень Міністерства культури України, проте не погоджено у встановленому законодавством порядку, чим порушено вимоги містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, ч. 2 ст. 26, ч. 1 ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», 4.3 ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво».

03 листопада 2015 року посадовою особою відповідача винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з вимогою усунути допущені порушення вимог законодавства щодо погодження історико-містобудівного обґрунтування на вищевказаному об'єкті будівництва у відповідності до норм чинного законодавства до 29 грудня 2015 року.

Крім того, постановою про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівельної діяльності від 10 листопада 2015 року № 27/15/10/26-6/1011/02/4 за вчинене правопорушення ч. 2 ст. 26, ч. 1 ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та п. 4.3 ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» Департаментом застосовано штраф у розмірі у розмірі 124020,00 грн. на підставі абз. 2 ч. 1 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Вважаючи вищевказані припис та постанову протиправними, позивач звернувся до суду з позовом про їх скасування.

Суди попередніх інстанцій у цій справі дійшли висновку про обґрунтованість позовних вимог з огляду на те, що у спірних правовідносинах погодження історико-містобудівного обґрунтування відбулося за принципом мовчазної згоди, а тому твердження відповідача про те, що історико-містобудівне обґрунтування для коригування проекту з будівництва офісно-житлового комплексу не погоджено у встановленому законодавством порядку є необґрунтованими.

У поданій касаційній скарзі відповідач просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій у справі та прийняти нове рішення, яким відмовити у позові.

Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, враховуючи межі касаційного перегляду, визначені статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить з такого.

Частиною 2 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553).

Відповідно до п. 5 Порядку № 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.

За результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки у двох примірниках, один з яких надається суб'єкту містобудування, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил (п.п. 16, 17,18, 19 Порядку № 553).

Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, окрім іншого, видавати обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Оскаржуваним у даній справі приписом зобов'язано позивача у строк до 29 грудня 2015 року погодити історико-містобудівне обґрунтування для коригування проекту з будівництва «Офісно-житлового комплексу, що будується на перетині вулиць Павлівської та Золотоустівської у Шевченківському районі м. Києва».

Отримання вказаного погодження було предметом судового розгляду у справі № 826/25865/15 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Торгівельно-промислова компанія «Каскад-Імпекс» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, за участю третьої особи - Міністерства культури України про визнання протиправною та скасування постанови.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва по даній справі від 28 квітня 2016 року, яка набрала законної сили, встановлено, що позивач звертався до Міністерства культури України із листом від 20 листопада 2014 року № 21 про погодження історико-містобудівного обґрунтування будівництва офісно-житлового комплексу, що будується на перетині вулиць Павлівської та Золотоустівської у Шевченківському районі м. Києва, яке отримано Міністерством 26 листопада 2014 року за вх. №7558/0/5-14.

Відповідно до абзацу четвертого частини 1 статті 41 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», строк видачі документів дозвільного характеру становить десять робочих днів, якщо інше не встановлено законом.

Таким чином, Міністерство було зобов'язане надати відповідне рішення до 11 грудня 2014 року.

Проте, як встановлено, таких дій Міністерством культури України вчинено не було.

Отже, вимога контролюючого органу у оскаржуваному приписі щодо погодження історико-містобудівного обґрунтування для коригування проекту з будівництва «Офісно-житлового комплексу, що будується на перетині вулиць Павлівської та Златоустівської у Шевченківському районі м. Києва» не могла бути виконана з об'єктивних, незалежних від позивача, причин.

Стосовно оскарженої постанови відповідача від 10 листопада 2015 року № 27/15/10/26-6/1011/02/4 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, суд виходить із такого.

Відповідно до абз. 2 ч. 1 ст.2 Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» суб'єкти містобудування, які здійснюють проектування об'єктів, експертизу проектів будівництва, несуть відповідальність у вигляді штрафу за передачу замовнику проектної документації для виконання будівельних робіт на об'єкті будівництва, розробленої з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил, у тому числі за нестворення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення, незабезпечення приладами обліку води і теплової енергії, а також за заниження категорії складності об'єкта будівництва: проектна організація - у розмірі дев'яноста мінімальних заробітних плат.

В акті перевірки встановлено порушення позивачем вимог ч. 2 ст. 26, ч. 1 ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», 4.3 ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво».

Згідно з ч. 2 ст. 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів.

Згідно з ч. 1 ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» проектна документація на будівництво об'єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.

Затвердження проектної документації на будівництво об'єктів, що споруджуються із залученням бюджетних коштів, коштів державних і комунальних підприємств, установ та організацій, а також кредитів, наданих під державні гарантії, здійснюється у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

У цій справі встановлено, що 02 червня 2008 року ТОВ «ТПК «Каскад-Імпекс» отримано дозвіл № 0409-Шв/Р на виконання будівельних робіт із будівництва «Офісно-житлового комплексу на перетині вулиць Павлівської та Золотоустівської у Шевченківському районі м. Києва», а пізніше перереєстровано на дозвіл від 18 червня 2009 року № 1433-Шв/Р.

04 лютого 2014 року забудовник отримав містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 04 лютого 2014 року № 959/2/12-3/009-14.

Відповідно до п. 12 містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на перетині вул. Павлівської та Золотоустівської у Шевченківському районі м. Києва встановлено вимоги щодо охорони культурної спадщини, а саме: розробити, погодити та затвердити історико-містобудівне обґрунтування.

Суди встановили, що проект «Будівництва офісно-житлового комплексу на перетині вулиць Павлівської та Золотоустівської у Шевченківському районі м. Києва» розроблено з урахуванням історико-містобудівного обґрунтування, розробленого Науково-дослідним інститутом пам'яткоохоронних досліджень Міністерства культури України.

Як на підставу винесення оскаржуваної постанови відповідач посилається на те, що історико-містобудівне обґрунтування для коригування проекту з будівництва офісно-житлового комплексу, що будується на перетині вулиць Павлівської та Золотоустівської у Шевченківському районі м. Києва, не погоджено у встановленому законодавством порядку.

Проте, суд вважає, що у цьому випадку відсутні підстави для відповідальності позивача з огляду на таке.

Частиною першою статті 238 Господарського кодексу України передбачено, що за порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності до суб'єктів господарювання можуть бути застосовані уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування адміністративно-господарські санкції, тобто заходи організаційно-правового або майнового характеру, спрямовані на припинення правопорушення суб'єкта господарювання та ліквідацію його наслідків.

Частиною другою вказаної статті передбачено, що види адміністративно-господарських санкцій, умови та порядок їх застосування визначаються цим Кодексом, іншими законодавчими актами.

Серед переліку адміністративно-господарських санкцій, встановленого у частині 1 статті 239 Господарського кодексу України вказано, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування відповідно до своїх повноважень та у порядку, встановленому законом, можуть застосовувати до суб'єктів господарювання, зокрема, адміністративно-господарський штраф, а також і інші адміністративно-господарські санкції, встановлені цим Кодексом та іншими законами.

Спірні у цій справі санкції застосовуються до суб'єктів господарювання уповноваженими органами державної влади за порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, а тому є адміністративно-господарськими санкціями.

Разом з тим, законом передбачено випадки, у яких суб'єкт господарювання звільняється від відповідальності за вчинене ним правопорушення у сфері господарювання.

Загальні засади відповідальності учасників господарський відносин, зокрема і підстави для звільнення від відповідальності за порушення правил здійснення господарської діяльності (за що передбачені адміністративно-господарські санкції), регламентовано главою 24 Господарського кодексу України (Загальні засади відповідальності учасників господарських відносин).

Так, відповідно до частини першої статті 218 Господарського кодексу України підставою господарсько-правової відповідальності учасника господарських відносин є вчинене ним правопорушення у сфері господарювання.

Частиною другою наведеної статті передбачено, що учасник господарських відносин відповідає за невиконання або неналежне виконання господарського зобов'язання чи порушення правил здійснення господарської діяльності, якщо не доведе, що ним вжито усіх залежних від нього заходів для недопущення господарського правопорушення.

Зі змісту частини другої статті 218 Господарського кодексу України вбачається, що вказана норма встановлює підстави для звільнення від відповідальності, як за невиконання або неналежне виконання господарського зобов'язання (за що встановлено відповідальність у вигляді відшкодування збитків, штрафні санкції, або оперативно-господарські санкції), так і за порушення правил здійснення господарської діяльності (за що встановлено відповідальність у вигляді адміністративно-господарських санкцій).

Отже, суб'єкт звільняється від відповідальності, зокрема, за порушення правил здійснення господарської діяльності (тобто від адміністративно-господарських санкцій), якщо доведе, що ним вжито усіх залежних від нього заходів для недопущення правопорушення.

У цій справі встановлено, що позивач звертався до Міністерства культури України із листом від 20 листопада 2014 року № 21 про погодження історико-містобудівного обґрунтування будівництва, а Міністерство було зобов'язане надати відповідне рішення до 11 грудня 2014 року. Проте, таких дій Міністерством культури України вчинено не було.

Це означає, що позивач вжив усіх залежних від нього заходів для недопущення господарського правопорушення.

Встановлені у цій справі фактичні обставини, з огляду на існуюче правове регулювання спірних питань, свідчать про те, що притягнення позивача до відповідальності на підставі абз. 2.ч. 1 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» шляхом винесення оскаржуваної постанови про накладення штрафу є протиправним.

Враховуючи наведене, касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення судів - без змін.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 травня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2016 року у справі № 826/25867/15 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

Л.Л. Мороз

А.Ю. Бучик

А.І. Рибачук ,

Судді Верховного Суду