Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 лютого 2020 року

Київ

справа № 816/535/17

адміністративне провадження № К/9901/43867/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 816/535/17

за позовом публічного акціонерного товариства "Управління механізації будівництва № 23" до Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України про визнання протиправним та скасування рішення

за касаційною скаргою Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України

та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду 26 жовтня 2017 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді: Мінаєвої О.М., суддів: Макаренко Я.М., Шевцової Н.В.,

УСТАНОВИВ:

Суть спору

1. Публічне акціонерне товариство "Управління механізації будівництва № 23" (далі - позивач, ПАТ «Управління механізації будівництва № 23») звернулося до суду із позовом до Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України (далі - відповідач), де просив:

1.1. визнати протиправною та скасувати вимогу від 27 березня 2017 року № 01/1553 "Про надання інформації".

2. В обґрунтування позовних вимог зазначали, що даною вимогою відповідач вимагає від ПАТ "Управління механізації будівництва № 23" інформацію, що є комерційною таємницею і жодним чином не відноситься до сфери захисту від недобросовісної конкуренції, носить характер втручання в господарську діяльність суб'єкта господарювання, чим порушує права останнього на нормальне функціонування та здійснення господарської діяльності.

3. Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 07 червня 2017 року у задоволенні позову відмовлено.

4. Не погодившись із постановою суду першої інстанції позивач подав апеляційну скаргу.

Короткий зміст рішень суду апеляційної інстанції

5. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду 26 жовтня 2017 року апеляційну скаргу публічного акціонерного товариства "Управління механізації будівництва № 23" задоволено. Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 07 червня 2017 року у справі № 816/535/17 скасовано. Прийнято нову постанову, якою позов публічного акціонерного товариства "Управління механізації будівництва № 23" до Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України про визнання протиправним та скасування рішення задоволено.

6. Визнано протиправною та скасовано вимогу Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України від 27 березня 2017 року № 01/1553 щодо надання інформації публічного акціонерного товариства "Управління механізації будівництва № 23".

7. Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що у кожному випадку запиту (вимоги) про надання інформації запитується лише та інформація, яка стосується певного питання, що розглядається органом Комітету чи його територіальним відділенням, відноситься до його компетенції та є необхідною для вирішення цього питання. Перелік питань, щодо яких вимагалось надати інформацію, суперечить предмету дослідження, а саме дослідженню ринку закупівель товарів, робіт та послуг. З тексту оспорюваної вимоги слідує, що Полтавське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України просило підприємство надати документи, які містять інформацію, що не пов'язана з дослідженням ринку. Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що мета встановлення можливих порушень не є дослідженням ринку, а фактично є перевіркою підприємства.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

8. 10 листопада 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду 26 жовтня 2017 року у справі № 816/535/17.

9. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що при винесенні оскаржуваного рішення діяв виключно в межах повноважень, прямо передбачених чинним законодавством шляхом здійснення дослідження ринку закупівель товарів, робіт та послуг за державні кошти на предмет дотримання законодавства про захист економічної конкуренції у сфері закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти, зокрема тендеру на послуги з утримання в належному санітарно-технічному стані об'єктів благоустрою, зелених насаджень, в тому числі утримання вулично-дорожньої мережі міста Полтави (на 2017 рік).

10. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду 26 жовтня 2017 року у справі № 816/535/17.

11. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VІІІ).

12. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції вищевказаного Закону обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

13. У зв'язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпунктів 1, 7 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України матеріали касаційної скарги передано до Верховного Суду.

14. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

15. 21 березня 2018 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Гриців М.І, судді Берназюк Я.О., Коваленко Н.В.

16. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року № 1021/0/78-19 у зв`язку із обранням до Великої Палати Верховного суду Гриціва М.І. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 № 13), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Чиркін С.М., судді Шарапа В.М., Стеценко С.Г.

17. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 14 січня 2020 року № 51/0/78-20 у зв`язку із внесенням змін до спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27.12.2019 № 33), що унеможливлює участь судді-доповідача Чиркіна С.М. у розгляді справ, категорії яких віднесені до спеціалізації іншої судової палати у зв'язку зі змінами, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.

18. 19 лютого 2020 року ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. прийнято до провадження справу за касаційною скаргою Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України, закінчено підготовчі дії у справі та призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у відповідності до приписів частини першої статті 340 та статті 345 КАС України.

Позиція інших учасників справи

19. Від відповідача відзив на касаційну скаргу не надходив, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду оскаржуваного рішення в касаційному порядку.

Установлені судами фактичні обставини справи

20. Як встановлено судами попередніх інстанції та слідує з матеріалів справи 16 лютого 2017 року Полтавським обласним територіальним відділенням Антимонопольного комітету України отримано запит журналіста ОСОБА_1 ГО "ІВ "Полтавщина" про отримання публічної інформації щодо того, чи було відкрито провадження проти ТОВ "Механізований будівельний центр" за фактом узгодження дій із ПАТ "Управління механізації будівництва № 23" під час участі у тендері на послуги з утримання в належному санітарно-технічному стані об'єктів благоустрою, зелених насаджень, в т.ч. утримання вулично-дорожньої мережі міста Полтави. Обидві фірми, за її інформацією, тісно пов'язані між собою. У випадку якщо таке провадження не відкрито, прохала вважати запит одночасно і зверненням з проханням звернути увагу на цей факт.

21. Відповідно до вимог Законів України "Про Антимонопольний комітет України", "Про захист економічної конкуренції", "Про публічні закупівлі" та відповідно до запиту на отримання публічної інформації - звернення ГО "ІВ "Полтавщина" від 13 лютого 2017 року з метою отримання необхідної інформації та дослідження ринку закупівель товарів, робіт та послуг за державні кошти на предмет дотримання законодавства про захист економічної конкуренції у сфері закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти, зокрема тендеру на послуги з утримання в належному санітарно-технічному стані об'єктів благоустрою, зелених насаджень, в т.ч. утримання вулично-дорожньої мережі міста Полтави (на 2017 рік) відповідач направив позивачу вимогу від 27 березня 2017 року № 01/1553 "Про надання інформації".

22. Не погодившись із вимогою Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України від 27 березня 2017 року № 01/1553 "Про надання інформації", позивач оскаржив його до суду.

Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

23. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, виходить із такого.

24. Відповідно до частини 2 статті 2 КАС України (в редакції, чинній на звернення до суду із позовом) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

25. Частиною 2 статті 4 КАС України установлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

26. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

27. Відповідно до статті 3 Закону України від 26 листопада 1993 року № 3659-XII «Про Антимонопольний комітет України» (далі - Закон № 3659-XII) основним завданням названого Комітету є участь у формуванні та реалізації конкурентної політики в частині, зокрема здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб`єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції.

28. Згідно з частинами першою, другою статті 12 Закону № 3659-XII для реалізації завдань, покладених на АМК, в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі утворюються територіальні відділення АМК, повноваження яких визначаються Комітетом у межах його компетенції. У разі необхідності можуть утворюватися міжобласні територіальні відділення.

29. За приписами статті 22 Закону № 3659-XII розпорядження, рішення та вимоги органу АМК, голови територіального відділення АМК, вимоги уповноважених ними працівників АМК, його територіального відділення в межах їх компетенції є обов`язковими для виконання у визначені ними строки, якщо інше не передбачено законом. Невиконання розпоряджень, рішень та вимог органу АМК, голови територіального відділення АМК, вимог уповноважених ними працівників АМК, його територіального відділення тягне за собою передбачену законом відповідальність.

30. Суб`єкти господарювання, об`єднання, органи влади, органи місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління та контролю, інші юридичні особи, їх структурні підрозділи, філії, представництва, їх посадові особи та працівники, фізичні особи зобов`язані на вимогу органу АМК, голови територіального відділення АМК, уповноважених ними працівників АМК, його територіального відділення подавати документи, предмети чи інші носії інформації, пояснення, іншу інформацію, в тому числі з обмеженим доступом та банківську таємницю, необхідну для виконання АМК, його територіальними відділеннями завдань, передбачених законодавством про захист економічної конкуренції та про державну допомогу суб`єктам господарювання (стаття 221 Закону № 3659-XII).

31. Як слідує з матеріалів справи, згідно змісту оскаржуваної вимоги, вона винесена на виконання повноважень Антимонопольного комітету України щодо проведення дослідження товарних ринків, в тому числі ринку закупівель товарів, робіт та послуг за державні кошти на предмет дотримання законодавства про захист економічної конкуренції у сфері закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти, зокрема тендеру на послуги з утримання в належному санітарно-техніному стані об'єктів благоустрою, зелених насаджень, в тому числі утримання вулично-дорожної мережі міста Полтави (на 2017 рік). Отже, даний спір виник з правовідносин, пов`язаних із захистом економічної конкуренції, оскільки порядок розгляду заяв про недобросовісну конкуренцію та перегляд рішень, прийнятих за наслідками їх розгляду врегульовані Законом України «Про захист економічної конкуренції».

32. Закони України можуть передбачати вирішення певних категорій публічно-правових спорів у порядку іншого судочинства, в тому числі господарського.

33. Такий інший порядок передбачено, зокрема, частиною першою статті 60 Закону України від 11 січня 2001 року № 2210-III «Про захист економічної конкуренції» (далі - Закон № 2210-III), відповідно до якої заявник, відповідач, третя особа мають право оскаржити рішення органів АМК повністю або частково до господарського суду.

34. З огляду на зміст наведених норм справи зі спорів про оскарження рішень (розпоряджень) органів АМК підвідомчі господарським судам і підлягають розглядові за правилами Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).

35 Водночас і пунктом 3 частини 1 статті 12 ГПК України (в редакції, яка діяла на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій) було встановлено, що справи за заявами органів АМК з питань, віднесених законодавчими актами до їх компетенції, підвідомчі господарським судам. Винятком з цього правила відповідно до положень статті 19 КАС України є вирішення справ щодо оскарження рішень АМК з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель.

36. Аналогічний підхід до розуміння зазначених норм права Верховний Суд України висловив раніше у своїх постановах від 23 червня 2015 року та від 22 березня 2016 року у справах № 21-688а15, № 21-3720а15 відповідно.

37. Отже, в порядку адміністративного судочинства підлягають розгляду лише спори щодо порушення законодавства у сфері публічних закупівель та у сфері державної допомоги суб'єктам господарювання.

38. Разом з цим пунктом сьомим частини першої статті 20 ГПК України (в редакції, яка діє з 15 грудня 2017 року) чітко визначено, що господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають з відносин, пов'язаних із захистом економічної конкуренції, обмеженням монополізму в господарській діяльності, захистом від недобросовісної конкуренції, в тому числі у спорах, пов'язаних з оскарженням рішень Антимонопольного комітету України, а також справи за заявами органів Антимонопольного комітету України з питань, віднесених законом до їх компетенції, крім спорів, які віднесені до юрисдикції Вищого суду з питань інтелектуальної власності.

39. З наведеного нормативного регулювання з огляду на фактичні обставини справи слідує, що дії та рішення, ухвалені з процесуальних засад діяльності органів Антимонопольного комітету України щодо захисту від недобросовісної конкуренції не можуть бути предметом судового розгляду за правилами КАС України. Цей спір підвідомчий судам господарської юрисдикції.

40. Також суд звертає увагу на висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі № 820/2953/18, Верховного Суду від 27 березня 2018 року у справі № 922/2274/17, від 21 лютого 2019 року у справі № 808/2309/16, від 17 липня 2019 року у справі № 821/780/16, відповідно до яких справи зі спорів про оскарження рішень органів Антимонопольного комітету України в силу приписів наведеного Закону «Про захист економічної конкуренції» підвідомчі господарським судам і підлягають розгляду за правилами господарського судочинства, за винятком, відповідно до положень статті 19 КАС України, скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель та рішень у сфері державної допомоги суб`єктам господарювання. Колегія суддів не знаходить підстав для відступу від цієї правової позиції.

Висновки за результатом розгляду касаційної скарги

41. Відповідно до статтей 238, 240 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, визначених вказаними статтями. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (стаття 354 КАС України).

42. Пунктом 5 частини 1 статті 349 цього ж Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.

43. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті стаття 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

44. Отже, постанова Харківського апеляційного адміністративного суду 26 жовтня 2017 року підлягає скасуванню із закриттям провадження у справі.

45. Відповідно до частини 1 статті 239 КАС України, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини 1 статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Висновки щодо розподілу судових витрат

46. З огляду на результат касаційного розгляду справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-IX та статтями 345, 349, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України задовольнити частково.

2. Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду 26 жовтня 2017 року у справі № 816/535/17 - скасувати.

3. Провадження у справі № 816/535/17 за позовом публічного акціонерного товариства "Управління механізації будівництва № 23" до Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України про визнання протиправним та скасування рішення - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

Л.О. Єресько

А.Г. Загороднюк

В.М. Соколов

Судді Верховного Суду