Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

19 червня 2018 року

Київ

справа №607/14165/17

адміністративне провадження №К/9901/47357/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до Тернопільської міської ради про визнання дій неправомірними за касаційною скаргою Тернопільської міської ради на рішення Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області у складі судді Черніцької І.М. від 12 січня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Улицького В.З., Затолочного В.С., Сапіги В.П. від 13 березня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

У листопаді 2017 року ОСОБА_2 звернулась до Тернопільського міськрайонного суду із адміністративним позовом до Тернопільської міської ради, у якому просила визнати протиправними дії Тернопільської міської ради сьомого скликання на дев'ятнадцятій сесії міської ради від 24 жовтня 2017 року щодо розгляду проекту рішення «Про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок за адресою: АДРЕСА_1 (гр. ОСОБА_5 та інші)», за результатами голосування по якому рішення не прийнято.

В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що вона є власником гаража по АДРЕСА_1 в м. Тернополі. 31 липня 2017 року звернулась до Тернопільської міської ради із заявою про надання дозволу на складення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки пл. 0,0033 га для обслуговування індивідуального гаража по АДРЕСА_1 в м. Тернополі. Листом від 15 серпня 2017 року виконавчий комітет Тернопільської міської ради повідомив їй про те, що підготовлено проект рішення міської ради «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 в м. Тернополі» на відповідні погодження та розгляд сесії міської ради у встановленому законом порядку. 24 жовтня 2017 року на дев'ятнадцятій сесії міської ради щодо розгляду проекту вказаного рішення будь-якого рішення з даного питання не прийнято, що, на думку позивача, не відповідає вимогам чинного законодавства.

Рішенням Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 12 січня 2018 року, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2018 року, адміністративний позов задоволено: визнано протиправними дії Тернопільської міської ради сьомого скликання на дев'ятнадцятій сесії міської ради від 24 жовтня 2017 року щодо розгляду проекту рішення «Про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок за адресою: АДРЕСА_1 (гр. ОСОБА_5 та інші)», за результатами голосування якого одного з передбачених Законом рішень по даному питанню не прийнято.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що неприйняття Тернопільською міською радою сьомого скликання на дев'ятнадцятій сесії міської ради від 24 жовтня 2017 року щодо розгляду проекту рішення «Про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок за адресою: АДРЕСА_1 (гр. ОСОБА_5 та інші)» одного з передбачених статтею 123 Земельного кодексу України рішень, є протиправним та порушує права позивача.

Не погоджуючись з рішенням Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 12 січня 2018 року та постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Тернопільська міська рада звернулась із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати наведені рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким у задоволені позову відмовити.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки тому, що Регламентом Тернопільської міської ради передбачено, що під час голосування за допомогою електронної системи «Віче» формується список за результатами голосування в стандартному режимі: «За», «Проти», «Утримались», «Не голосували», у зв'язку з чим при ненабрані достатньої кількості голосів у режимі «За» або «Проти» рішення вважається неприйнятим по суті винесеного на розгляд міськради питання з об'єктивних причин, тобто таку дію не можна вважати протиправною. Крім того, скаржник вказує, що суди попередніх інстанцій не звернули належної уваги на те, що надання дозволу на розроблення проекту землеустрою є однією із адміністративних послуг, тому у силу статті 10 Закону України «Про адміністративні послуги» у разі надання адміністративної послуги суб'єктом, який діє на засадах колегіальності, рішення про її надання або про відмову у наданні приймається протягом 30 календарних днів, а у разі неможливості прийняття зазначеного рішення у такий строк - на першому засіданні (слуханні) після закінчення цього строку, що, на думку скаржника, спростовує висновки судів попередніх інстанцій про пропущення міськрадою встановленого строку прийняття відповідного рішення.

Від ОСОБА_2 надійшов відзив на касаційну скаргу Тернопільської міської ради, в якому вказується на законність рішень судів попередніх інстанцій та необґрунтованість доводів касаційної скарги.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_2 є власником гаража по АДРЕСА_1 в м. Тернополі.

31 липня 2017 року позивач звернулась до Тернопільської міської ради із заявою про надання дозволу на складення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею до 0,0033 га для обслуговування індивідуального гаража по АДРЕСА_1 в м. Тернополі. До заяви позивач додала копію паспорту, копію реєстраційного номеру облікової картки платника податків, графічні матеріали, копію документу, що посвідчує право власності, копію розрахунку потреби площі, копію технічного паспорту.

Листом від 15 серпня 2017 року виконавчий комітет Тернопільської міської ради повідомив ОСОБА_2 про те, що підготовлено проект рішення міської ради «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 в м. Тернополі» на відповідні погодження та розгляд сесії міської ради у встановленому законом порядку.

21 серпня 2017 року на офіційному сайт Тернопільської міської ради було опубліковано проект рішення «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок по вул. М. Паращука (гр. ОСОБА_5 та інші)». У вступній частині проекту вказано про врахування висновків постійних комісій міської ради з питань містобудування, з питань природокористування, приватизації, продажу, оренди землі.

Відповідно до протоколу засідання комісії з питань містобудування від 22 вересня 2017 року № 14 при розгляді питання «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок по АДРЕСА_1 в м. Тернополі» рішення не прийнято.

Відповідно до протоколу засідання комісії з питань природокористування, приватизації, продажу та оренди землі від 02 жовтня 2011 року при розгляді питання «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок по АДРЕСА_1 в м. Тернополі» прийнято рішення про проведення виїзного засідання комісії з даного питання.

24 жовтня 2017 року на дев'ятнадцятій сесії Тернопільської міської ради сьомого скликання щодо розгляду проекту рішення «Про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок за адресою: АДРЕСА_1 (гр. ОСОБА_5 та інші)», будь-якого рішення з даного питання не прийнято.

Згідно витягу з протоколу дев'ятнадцятої сесії Тернопільської міської ради сьомого скликання від 24 жовтня 2017 року та поіменного голосування від 24 жовтня 2017 року встановлено результати голосування: За - 13, проти - 0, утрималось - 9. Рішення не прийнято.

Також судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що на засіданні сесії міської ради під час розгляду відповідного питання ніхто з депутатів міської ради не висловлював зауважень з приводу відсутності висновків відповідних постійних комісії, будь-яких обговорень чи запитань з даного питання депутати не висували.

Листом за № 12102/08 від 08 грудня 2017 року виконавчий комітет Тернопільської міської ради повідомив, що 24 жовтня 2017 року за результатами голосування міської ради будь-якого рішення з даного питання не прийнято. При цьому, роз'яснено, що результат голосування в даному випадку не є відмовою у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою та заявники вправі звернутись із такою заявою повторно. Щодо проекту рішення «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою» зазначають, що вказаний проект рішення завізований юридичною особою та профільним заступником голови ради, зауважень щодо невідповідності даного проекту вимогам чинного законодавства не виявлено.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій відповідають, а вимоги касаційної скарги є неприйнятні з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди попередніх інстанцій мали з'ясувати, чи була оскаржувана дія міськради вчинена, зокрема, в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, пропорційно, своєчасно.

Так, повноваження органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у власність встановлені статтями 118, 122, 123 Земельного кодексу України, статтями 26, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Відповідно до частини шостої статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Згідно зі статтею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради, серед інших, вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

Відповідно до статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення місцевої ради приймаються у формі відповідних рішень, прийнятих на сесії місцевої ради та рішень виконавчого комітету.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти до висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством передбачено, що рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою або відмову у наданні такого дозволу орган місцевого самоврядування приймає виключно на пленарних засіданнях відповідної ради у місячний термін з моменту подання відповідного клопотання.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі № 545/808/17.

У силу абзацу другого частини третьої статті 123 Земельного кодексу України забороняється відмова у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, місце розташування об'єктів на яких погоджено відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування згідно із статтею 151 цього Кодексу.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, 31 липня 2017 року ОСОБА_2 звернулась до Тернопільської міської ради із заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою. Проте, її клопотання було розглянуто на пленарному засіданні міськради лише 24 жовтня 2017 року. Разом з тим, на сесії Тернопільської міської ради будь-якого рішення з даного питання не прийнято, у зв'язку із недостатньою кількістю голосів під час голосування за даний проект рішення.

З огляду на це, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що неприйняття одного з рішень, визначених статтею 123 Земельного кодексу України, за клопотанням позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, є протиправним.

Колегія суддів відхиляє доводи скаржника про те, що Тернопільська міська рада діяла у відповідності з вимогами частини четвертої статті 10 Закону України «Про адміністративні послуги», яка передбачає, що у разі неможливості розгляду питання про надання адміністративної послуги у 30-денний строк, суб'єктом надання адміністративних послуг, який діє на засадах колегіальності, відповідне рішення приймається на першому засіданні (слуханні) після закінчення цього строку, оскільки рішення на відповідному пленарному засіданні прийнято не було.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів попередніх інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Тернопільської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 12 січня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко