Історія справи

Ухвала КАС ВП від 28.03.2018 року у справі №381/3659/17
Постанова ВП ВС від 13.03.2019 року у справі №381/3659/17
Ухвала КАС ВП від 20.09.2018 року у справі №381/3659/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

17 квітня 2018 року

Київ

справа №381/3659/17

провадження №К/9901/1841/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого: Коваленко Н. В.,

суддів Берназюка Я. О., Гриціва М. І.,

за участю секретаря судового засідання - Буденка В.В.,

учасники справи: представники Приватного підприємства "СКК В.Качановського" - Войтенко М.В., Добош В.А., представник ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 - ОСОБА_8,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом Приватного підприємства "СКК В.Качановського" до Фастівської міської ради про скасування рішення, за касаційною скаргою Приватного підприємства "СКК В.Качановського" на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

1. У жовтні 2017 року Приватне підприємство "СКК В.Качановського" звернулось до суду з адміністративним позовом, у якому просило скасувати рішення Фастівської міської ради № 1-ХХХ11-У11 від 28 вересня 2017 року «Про скасування рішення виконавчого комітету Фастівської міської ради № 57/2 від 17 лютого 2012 року «Про надання дозволу ПП «СКК В. Качановського» на виготовлення проектно-кошторисної документації на будівництво торговельно-розважального комплексу по вулиці Соборній,45».

Короткий зміст рішення суду першої та апеляційної інстанцій.

2. Постановою Фастівського міськрайонного суду Київської області від 20 жовтня 2017 року позов задоволено. Визнано незаконним та скасовано рішення виконавчого комітету Фастівської міської ради № 1-ХХХ11-У11 від 28 вересня 2017 року «Про скасування рішення виконавчого комітету Фастівської міської ради № 57/2 від 17 лютого 2012 року «Про надання дозволу ПП «СКК В. Качановського» на виготовлення проектно-кошторисної документації на будівництво торговельно-розважального комплексу по вулиці Соборній,45».

3. Рішення суду мотивовано тим, що згідно акту виконаних послуг від 26 вересня 2017 року ПП «СКК В. Качановського» виготовлено технічну документацію на будівництво торгівельно - розважального комплексу, що свідчить про виконання рішення органу місцевого самоврядування індивідуального характеру, а тому Фастівська міська рада не мала права самостійно скасовувати раніше прийняте рішення.

4. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року постанову суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

3. Рішення суду мотивовано тим, що Фастівська міська рада довела суду правомірність прийняття оскаржуваного рішення.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на допущені судом порушення норм матеріального та процесуального права, Приватне підприємство "СКК В.Качановського" звернулось із касаційною скаргою, у якій просить його скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 17 лютого 2012 року виконавчим комітетом Фастівської міської ради прийнято рішення № 57/2 «Про надання дозволу ПП «СКК В. Качановського» на виготовлення проектно-кошторисної документації на будівництво торговельно-розважального комплексу по АДРЕСА_1», яким вирішено:

1. Надати ПП «СКК В. Качановського» дозвіл на виготовлення проектно-кошторисної документації на будівництво торговельно-розважального комплексу по АДРЕСА_1;

2. Відділу містобудування та архітектури видати вихідні дані на будівництво торговельно-розважального комплексу по АДРЕСА_1;

3. Попередити ПП «СКК В. Качановського» про те, що приступити до робіт можливо лише після виготовлення проектно-кошторисної документації на будівництво, затвердження її у встановленому законом порядку та отримання дозволу на початок виконання будівельних робіт інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Київській області.

На виконання умов договору № 12/03-2017 на розробку проектної документації від 12 березня 2017 року, укладеного з одного боку між замовником - ПП «СКК В.Качановського», та виконавцем - фізичною особою-підприємцем ОСОБА_11, між вказаними особами на виконання умов договору № 12/03-2017 на розробку проектної документації від 12 березня 2017 року складено акт виконання послуг від 26 вересня 2017 року.

Враховуючи колективне звернення підприємців міста, які працюють на орендованій земельній ділянці по вулиці Соборній,445 («Вечірній ринок») висновок депутатської постійної комісії з питань земельних відносин, 28 вересня 2017 року Фастівською міською радою прийнято спірне у цій справі рішення № 1-ХХХІІ-ІІ «Про скасування рішення виконавчого комітету № 57/2 від 17 лютого 2012 року «Про надання дозволу ПП «СКК В. Качановського» на виготовлення проектно-кошторисної документації на будівництво торговельно-розважального комплексу по АДРЕСА_1», яким вирішено скасувати рішення виконавчого комітету № 57/2 «Про надання дозволу ПП «СКК В. Качановського» на виготовлення проектно-кошторисної документації на будівництво торговельно-розважального комплексу по АДРЕСА_1».

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. Касаційна скарга Приватного підприємства "СКК В.Качановського" обґрунтована тим, що рішення виконавчого комітету Фастівської міської ради № 57/2 «Про надання дозволу ПП «СКК В. Качановського» на виготовлення проектно-кошторисної документації на будівництво торговельно-розважального комплексу по АДРЕСА_1» є реалізованим, а тому не може бути скасовано відповідачем. Судом апеляційної інстанції безпідставно залучено до участі у справі ОСОБА_12, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, які не брали участь у справі.

7. У відзивах на касаційну скаргу Фастівська міська рада та ОСОБА_12, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, посилаючись на законність постанови суду апеляційної інстанції, просять залишити її без змін.

ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

8. У частині третій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

9. Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

10. Згідно з пунктом 15 частини першої статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" питання щодо скасування актів органів виконавчої влади, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням ради, прийнятим у межах її повноважень, вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

11. Частинами дев'ятою та десятою статті 59 цього Закону визначено, що рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

12. Конституційний Суд України у рішенні №7-рп/2009 зазначив, що закріплені у статті 144 Конституції України і статті 59 Закону №280/97-ВР норми про акти органів місцевого самоврядування, крім юридичної форми реалізації завдань і функцій, визначають порядок прийняття і перевірки рішень органів місцевого самоврядування. В Законі встановлено, що ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами України до їх відання, і що рішення відповідної ради може бути внесене на повторний розгляд цієї ж ради (стаття 25, частина четверта статті 59). У Законі передбачено, що рішення виконавчого комітету ради з питань, які належать до компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою, і що раді належить право скасовувати акти виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень (частина дев'ята статті 59, пункт 15 частини першої статті 26).

Системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування. Це узгоджується із правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 3 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не визначено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше (абзац п'ятий пункту 3 мотивувальної частини вказаного Рішення).

Органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

13. В аспекті конституційного подання (щодо якого прийнято рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009) Конституційний Суд України роз'яснив, що положення частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частин першої, десятої статті 59 Закону № 280/97-ВР (з наступними змінами) стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни необхідно розуміти так, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

14. Згідно з частиною першою статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

15. У статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність" визначено, що будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об'єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

16. Відповідно до частини п'ятої статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:

1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;

2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи;

3) затвердження проектної документації;

4) виконання підготовчих та будівельних робіт;

5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів;

6) реєстрація права власності на об'єкт містобудування.

17. У пунктах 1, 9, 21 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об'єктів, затвердженому Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 45 від 16 травня 2011, визначено, що проектні роботи - роботи, пов'язані зі створенням проектної документації для об'єктів будівництва.

Проектна документація на будівництво об'єктів розробляється з урахуванням вимог містобудівної документації, вихідних даних на проектування та дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, нормативно-правових актів з охорони праці, державних стандартів і правил, у тому числі вимог доступності для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення (вимоги щодо створення доступності для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення зазначаються в проектній документації окремим розділом).

Проектна документація затверджується відповідно до Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 травня 2011 року № 560.

18. Згідно з абзацом 5 пункту 4 Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінет Міністрів України № 560 від 11 травня 2011 року, проекти будівництва, що реалізуються із залученням бюджетних коштів, коштів державних і комунальних підприємств, установ та організацій, а також кредитів, наданих під державні гарантії (крім випадків, передбачених законодавчими актами), затверджують державні підприємства, установи та організації, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад - щодо об'єктів загальною кошторисною вартістю до 120 млн. гривень.

19. Відповідно до пункту 2.1 ДБН А.2.2-3-2004 проектні та вишукувальні роботи виконуються на підставі договорів (контрактів), укладених між замовниками і проектувальниками.

20. За змістом частини четвертої статті 882 Цивільного кодексу України передання робіт підрядником і прийняття їх замовником оформляється актом, підписаним обома сторонами.

21. У пунктах, 2, 13 Порядку проведення професійної атестації відповідальних виконавців окремих видів робіт (послуг), пов'язаних із створенням об'єктів архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 554 від 23 травня 2011 року, визначено, що кваліфікаційний сертифікат - документ установленого зразка, що підтверджує відповідність виконавця кваліфікаційним характеристикам професій працівників та його спроможність виконувати окремі роботи (надавати послуги), пов'язані із створенням об'єктів архітектури, що зазначені в такому документі і належать до видів робіт (послуг), перелік яких затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 554.

Комісія протягом п'яти робочих днів після прийняття рішення про видачу кваліфікаційного сертифіката вносить до реєстру атестованих осіб відомості про особу, що його отримала.

Реєстр атестованих осіб ведеться у порядку, визначеному положенням про Комісію.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

22. Згідно висновку Конституційного Суду України органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

23. Рішення виконавчого комітету Фастівської міської ради від 17 лютого 2012 року № 57/2 «Про надання дозволу ПП «СКК В. Качановського» на виготовлення проектно-кошторисної документації на будівництво торговельно-розважального комплексу по АДРЕСА_1» є актом індивідуально-правового (ненормативного) характеру.

24. Судом апеляційної інстанції встановлено, що згідно із листом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 8/17-1604-17 від 28 листопада 2017 року відомості про отримання ОСОБА_11, який є виконавцем проектної документації згідно акту виконання послуг від 26 вересня 2017 року, кваліфікаційного сертифіката відповідального виконавця робіт (послуг), пов'язаних із створенням об'єктів архітектури, у реєстрі атестованих осіб відсутні.

25. За таких обставин суд апеляційної інстанції зазначив, що акт виконання послуг від 26 вересня 2017 року не може бути належним доказом у справі, оскільки він складений особою, повноваження якої не підтверджено.

26. ПП "СКК В.Качановського" не надало договору № 12/03-2017 на розробку проектної документації від 12 березня 2017 року на виконання умов якого між ним як замовником, та фізичною особою-підприємцем ОСОБА_11 складено акт виконання послуг від 26 вересня 2017 року.

27. Вказане позбавило суд можливості встановити, які саме послуги були надані згідно з вказаним договором.

28. Судом апеляційної інстанції також вказано про відсутність доказів на підтвердження наявності рішення ради про надання позивачу дозволу на забудову земельної ділянки на час прийняття виконавчим комітетом Фастівської міської ради рішення № 57/2 від 17 лютого 2012 року "Про надання дозволу ПП "СКК В. Качановського" на виготовлення проектно-кошторисної документації на будівництво торговельно-розважального комплексу по вулиці Соборній,45».

29.Враховуючи наведені вище норми чинного законодавства можливо зробити висновок про те, що належним підтвердженням завершення розробки проектної документації є її затвердження згідно з Порядком затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 травня 2011 року № 560.

30. Таким чином апеляційним судом зазначено, що акт прийняття виконання послуг не може бути належним підтвердженням виникнення у позивача суб'єктивних прав та обов'язків у зв'язку із реалізацією рішення виконавчого комітету Фастівської міської ради рішення № 57/2 від 17 лютого 2012 року, оскільки він не є правочином, та не створює, змінює або припиняє зобов'язання.

31. Однак, колегія суддів зазначає, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, та у разі невідповідності їх вимогам Конституції чи законам України, іншим актам законодавства.

32. Всупереч вимогам частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, Фастівська міська рада, скасовуючи своє попереднє рішення № 57/2 «Про надання дозволу ПП «СКК В. Качановського» на виготовлення проектно-кошторисної документації на будівництво торговельно-розважального комплексу по АДРЕСА_1» не довела, що воно не відповідало вимогам Конституції чи законам України, іншим актам законодавства.

33. Виходячи з викладеного, та враховуючи встановлені по справі обставини, Фастівська міська рада прийняла оскаржуване рішення поза межами наданих повноважень, не на підставі вимог закону, що відповідає критеріям, встановленим частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року.

34. Що стосується доводів позивача, викладених у касаційній скарзі, відносно того, що судом апеляційної інстанції безпідставно залучено до участі у справі осіб, які не брали участь у справі - ОСОБА_12, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, та прийнято їх апеляційні скарги, слід зазначити, що частиною першою статті 185 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, таким особам надається право оскаржити в апеляційному порядку постанови суду першої інстанції, якщо суд вирішить питання про їхні права, свободи, інтереси та обов'язки. Вирішуючи питання про участь вказаних осіб у справі, суд апеляційної інстанції у постанові суду вирішив, що у вказаних правовідносинах судове рішення стосується їхніх прав та інтересів.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

35. За таких обставин колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог, проте з мотивів, викладених судом касаційної інстанції.

36. З огляду на відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку із переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 238, 341, 345, 349, 352, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Приватного підприємства "СКК В.Качановського" задовольнити.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року скасувати, залишивши в силі постанову Фастівського міськрайонного суду Київської області від 20 жовтня 2017 року.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя Я. О. Берназюк

Суддя М. І. Гриців