Історія справи

Ухвала КАС ВП від 17.05.2018 року у справі №814/599/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 травня 2018 року

Київ

справа №814/599/16

адміністративне провадження №К/9901/12725/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 03.08.2016 у складі судді Желєзного І.В. та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.11.2016 у складі колегії суддів: Шевчук О.А. (головуючий), Зуєвої Л.Є., Федусика А.Г. у справі №814/599/16 за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Національної поліції України в Миколаївській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Атестаційна комісія №1 Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, Апеляційна атестаційна комісія Південного регіону №3, Національна поліція України про визнання незаконними наказів, визнання незаконним та скасування рішення, поновлення на посаді, стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу.

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_2 (надалі - ОСОБА_2.) звернулась до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції України в Миколаївській області (надалі - ГУНП в Миколаївській області), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Атестаційна комісія №1 Головного управління Національної поліції України в Миколаївській області, Апеляційна атестаційна комісія Південного регіону №3, Національна поліція України про визнання протиправним та скасування наказу в частині звільнення зі служби в поліції, поновлення на посаді та стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу.

2. Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 03.08.2016 адміністративний позов задоволено повністю.

2.1. Визнано протиправним та скасовано наказ ГУНП в Миколаївській області від 21.03.2016 №47 о/с в частині звільнення ОСОБА_2 зі служби в поліції.

2.2. Поновлено ОСОБА_2 на посаді інспектора - чергового управління інформаційного забезпечення ГУНП в Миколаївській області.

2.3. Присуджено стягнути з ГУНП в Миколаївській області на користь ОСОБА_2 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу з 22.03.2016 по 03.08.2016 у сумі 16589,44 грн., включаючи середньомісячне грошове забезпечення за один місяць, що підлягає негайному виконанню в розмірі 5409,60 грн.

3. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.11.2016 апеляційну скаргу ГУНП в Миколаївській області задоволено. Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 03.08.2016 скасовано і ухвалено нову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

4. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:

4.1. ОСОБА_2 з серпня 2003 року по листопад 2015 року проходила службу в органах внутрішніх справ.

4.2. Наказом ГУНП в Миколаївській області від 07.11.2015 №5о/с "По особовому складу", відповідно до п. 9 та 12 Розділу ХІ Закону України "Про Національну поліцію", позивача, як прибулу з Міністерства внутрішніх справ, призначено з присвоєнням спеціального звання капітан поліції в порядку переатестування на посаду інспектора - чергового Первомайського відділу поліції.

4.3. Відповідно до наказу ГУНП в Миколаївській області від 01.02.2016 №52 з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого та всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись статтею 57 Закону України "Про Національну поліцію" та Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських, що затверджена Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 №1465, вирішено провести атестування поліцейських ГУНП в Миколаївській області та підпорядкованих підрозділів атестаційною комісією починаючи з 22.02.2016 і створити атестаційні комісії №1, №2, №3, №4, №5, №6, №7, №8.

4.4. 19.02.2016 наказом №113 затверджено персональний склад атестаційних комісій, зміни, до якого внесено зміни наказами від 23.02.2016 №116 і від 25.02.2016 №133.

4.5. Позивача включено до списку поліцейських, які підлягають атестуванню.

4.6. Як вбачається з матеріалів справи, 08.02.2016 заступником начальника УІЗ ГУНП в Миколаївській області складено атестаційний лист на ОСОБА_2, в якому зазначено, що остання за період служби в поліції виявила високий рівень професіоналізму, зарекомендувала себе відповідальним співробітником. Особисто дисциплінована, проявляє принциповість у вирішенні службових питань. При прийнятті рішень керується положеннями відповідних нормативних документів. Постійно працює над удосконаленням форм і методів професійної діяльності.

4.7. Також в атестаційному листі міститься висновок прямого керівника про відповідність позивача займаній посаді, відомості про результати тестування та про результати атестування (висновок атестаційної комісії). Так, за результатами тестування позивач набрала 22 бали з 60 на загальні навички та 24 бали з 60 на професійні знання.

4.8. 01.03.2016 атестаційна комісія №1 ГУНП в Миколаївській області провела співбесіду з позивачем. Як вбачається з протоколу №15.00004193.0021472 членами комісії під час проведення атестування позивача досліджено наступні документи: атестаційний лист; декларацію про доходи; послужний список (Форма 1); інформаційну довідку; висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 5 Закону України "Про очищення влади"; інформацію з відкритих джерел.

4.9. Згідно довідки про результати перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади", вартість майна, указаного позивачем у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за 2014 рік, набутого за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини 1 статті 2 Закону України "Про очищення влади", відповідає наявній податковій інформації про доходи, які отримані із законних джерел. У декларації вказано достовірні відомості.

4.10. Як вбачається з протоколу атестаційної комісії від 01.03.2016 №15.00004193.0021472, членами комісії позивачу поставлені питання, які стосувались професійної діяльності поліцейського та мотивації щодо подальшого проходження служби в Національній поліції та інше. У той же час, протокол не містить переліку запитань та відповідей на них, до нього не додано до протоколу аудіо - чи відеозапису співбесіди.

4.11. За результатами розгляду вказаних матеріалів та проведеної співбесіди атестаційною комісією №1 ГУНП в Миколаївській області прийнято рішення про те, що позивач займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

4.12. Не погоджуючись із висновком атестаційної комісії, ОСОБА_2 оскаржила його до апеляційної атестаційної комісії Південного регіону №3.

4.13. За результатами розгляду скарги апеляційною атестаційною комісією Південного регіону №3 прийнято рішення, оформлене протоколом від 09.03.2016 №15.00004554.0021472, про залишення скарги без розгляду.

4.14. Наказом т.в.о начальника ГУНП в Миколаївській області від 21.03.2016 №47 о/с капітана поліції ОСОБА_2, інспектора-чергового управління інформаційного забезпечення звільнено зі служби в поліції за статтею 77 частиною 1 пункту 5 Закону України "Про Національну поліцію" (через службову невідповідність). Підставою для прийняття даного наказу вказано протокол атестаційної комісії від 11.03.2016 №15.00004554.0021472.

5. Приймаючи судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що підстав для атестування позивача, яку прийнято на службу в поліцію, не було і атестаційна комісія приймала рішення про невідповідність позивача займаній посаді упереджено, а також без урахування всіх даних про особу.

6. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи рішення про відмову у задоволення адміністративного позову, суд апеляційної інстанції зазначив про наявність підстав, передбачених Законом України "Про Національну поліцію" для проведення атестування позивача і вказав, що при його проведенні враховувались усі необхідні показники її службової діяльності та набрані бали при тестуванні.

7. Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

8. Позивачем - ОСОБА_2 подано касаційну скаргу на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.11.2016, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати і залишити в силі постанову суду першої інстанції.

9. Аргументи скаржника полягають у тому, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми статті 57 Закону України "Про Національну поліцію". Скаржник наголошує, що наведена норма не наділяє керівника поліції повноваженнями приймати рішення з питань проведення атестування поліцейських за відсутності для цього визначених законодавством підстав. Крім того, наголошує, що атестування проводилось без всебічного розгляду зібраних матеріалів і, відтак, рішення про невідповідність позивача займаній посаді є необґрунтованим.

10. Відповідачем - ГУНП в Миколаївській області, подано заперечення на касаційну скаргу, в яких просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

11. На обґрунтування заперечень, відповідач зазначає, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції, прийнята на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права і підстави для її скасування і залишення в силі постанови суду першої інстанції, передбачені Кодексом адміністративного судочинства України, відсутні.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

12. Конституція України:

"Стаття 19. <…> Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".

"Стаття 43. <…> Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення <…>".

13. Закон України "Про Національну поліцію" від 02.07.2015 №580-VIII, який

набрав чинності 07.11.2015, надалі - Закон №580-VIII):

Стаття 57. Атестування поліцейських

"1. Атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

2. Атестування поліцейських проводиться:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

3. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

4. Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.

5. Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України".

Стаття 58. Безстроковість призначення на посаду поліцейського

"1. Призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків.

2. Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту".

Стаття 59. Служба в поліції

"1. Служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.

…3. Рішення з питань проходження служби оформлюються письмовими наказами по особовому складу на підставі відповідних документів, перелік та форма яких установлюються Міністерством внутрішніх справ України.

4. Видавати накази по особовому складу можуть керівники органів, підрозділів, закладів та установ поліції відповідно до повноважень, визначених законом та іншими нормативно-правовими актами, та номенклатурою посад, затвердженою Міністерством внутрішніх справ України".

Стаття 77. Звільнення зі служби в поліції

"1. Поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється:

<…> 5) через службову невідповідність <…>".

Розділ XI

Прикінцеві та перехідні положення

"9. Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції".

14. Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, затверджена Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 №1465, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 18.11.2015 року за №1445/27890 (надалі - Інструкція №1465):

І. Загальні положення

"…3. Атестування поліцейських проводиться:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

4. Рішення про проведення атестування та про строки, у які проводиться атестування, приймає Голова Національної поліції України, керівники органів поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими актами законодавства України призначаються на посади їх наказами.

5. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками".

ІІ. Атестаційні комісії

"2. У Національній поліції України створюються такі атестаційні комісії:

...2) атестаційні комісії органів поліції, персональний склад яких затверджується наказом керівника відповідного органу за погодженням із Національною поліцією України. До повноважень атестаційної комісії органу поліції належить проведення атестування поліцейських відповідних органів поліції".

ІV. Порядок організації, підготовки, проведення атестування

"11. Атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.

12. За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.

Якщо поліцейський, який атестується, не з'явився на співбесіду з атестаційною комісією, то комісія приймає рішення без проведення співбесіди, про що робиться відповідний запис у протоколі засідання атестаційної комісії.

Атестаційна комісія за підписом голови має право робити відповідно до законодавства запити про надання необхідних матеріалів і документів, що стосуються службової діяльності поліцейського, який атестується.

…15. Атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків:

1) займаній посаді відповідає;

2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду;

3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність;

4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

16. Атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії:

1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій);

2) показники службової діяльності;

3) рівень теоретичних знань та професійних якостей;

4) оцінки з професійної і фізичної підготовки;

5) наявність заохочень;

6) наявність дисциплінарних стягнень;

7) результати тестування;

8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

…20. Усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.

21. У протоколі за результатами атестування серед іншого зазначається один із висновків, зазначених у пункті 15 цього розділу.

…24. За результатами атестування висновки, зазначені в протоколі атестаційної комісії, заносяться до атестаційного листа, який підписується головою та секретарем комісії та в місячний строк направляється до керівника, якому надано право на призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції.

…28. Керівники органів поліції, яким надано право призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції, зобов'язані через 15 календарних днів з дня підписання атестаційного листа з висновками, визначеними підпунктом 3 або 4 пункту 15 цього розділу, забезпечити його виконання шляхом видання відповідного наказу".

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

15. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_2, після набрання чинності Законом №580-VIII, була прийнята на службу в поліцію відповідно до пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" даного Закону. Отже, виходячи з положень статті 58 Закону №580-VIII, позивач вважалась такою, що призначена на посаду поліцейського безстроково і могла бути звільнена виключно з підстав, визначених цим Законом.

16. Передумовою для застосування підстави для звільнення поліцейського зі служби, вказаної у пункті 5 частини 1 статті 77 Закону №580-VIII, є встановлення його службової невідповідності у порядку та спосіб, передбачені цим Законом, у тому числі, за наслідками проведення атестування.

17. Атестування поліцейських проводиться з метою та за наявності підстав, що визначені у статті 57 Закону №580-VII, а також у пункті 3 розділу І Інструкції №1465. Мета і підстави проведення атестування поліцейських не є тотожними поняттями, оскільки мета - це те, що необхідно досягнути за наслідками проведення атестування, а підстава - причина, достатній привід для його проведення.

18. Тому, посилання на мету проведення атестування поліцейських, визначену у частині 1 статті 57 Закону №580-VIII, як на підставу для його проведення, є необґрунтованим і свідчить про вихід відповідача за межі наданих повноважень.

19. Наведений у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII, а також у пункті 3 розділу І Інструкції №1465 перелік підстав для проведення атестування поліцейських є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає. Аналіз вказаних норм дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають виключно ті поліцейські, які претендують на вищу посаду, щодо яких вирішується питання про переведення їх на нижчу посаду, або питання щодо звільнення через службову невідповідність.

20. При цьому, кожна із зазначених у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII підстав проведення атестування повинна також бути пов'язана з певними передумовами. Зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, має бути зумовлене існуванням реальних причин вважати, що поліцейським допущені відповідні порушення.

21. Атестування поліцейського після прийняття його на службу в поліцію, окремо від вирішення питань, перелічених у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII (призначення на вищу посаду, переведення на нижчу посаду, звільнення через службову невідповідність) не відповідає меті та завданням атестування поліцейських і суперечить вимогам Закону №580-VIII.

22. Передбачені частиною 4 статті 57 №580-VIII повноваження керівника поліції та/або керівників органів (закладів, установ) поліції приймати рішення про проведення атестування поліцейських теж можуть реалізовуватись останніми виключно з підстав і з метою, визначених частинами 1-2 статті 57 Закону №580-VIII.

23. Норми пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VIII також не закріплювали можливості проведення атестування в якості вимоги для прийняття на службу в поліцію працівників міліції, які виявили таке бажання.

24. Тому, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про відсутність правових підстав для проведення атестування позивача.

25. Колегія суддів вважає, що на підставі встановлених фактичних обставин справи, суд першої інстанції дійшов вірних висновків про те, що рішення (висновок) атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу IV Інструкції №1465 та факту невідповідності позивача вимогам, що пред'являються до неї як до особи, яка перебуває на відповідній посаді, а тому, є необґрунтованим.

26. При цьому, формальне зазначення атестаційною комісією у висновку усіх необхідних складових, саме по собі, не може свідчити про обґрунтованість рішення, наявність законних підстав для його прийняття відносно позивача та дотримання атестаційною комісією вимог пункту 20 розділу IV Інструкції №1465.

27. Таким чином, звільнення позивача зі служби в поліції з підстав, передбачених пунктом 5 частини 1 статті 77 Закону №580-VIII (через службову невідповідність), проведене відповідачем незаконно, у зв'язку з чим оспорюваний наказ підлягав скасуванню, а позивач - поновленню на посаді, з якої її було звільнено з стягненням на її користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

28. Колегія суддів наголошує, що у відповідності до статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

29. Згідно з частиною 1 статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

30. Оскільки постанова суду першої інстанції відповідає закону, то її скасовано апеляційним судом помилково.

31. З урахуванням наведеного, касаційна скарга ОСОБА_2 підлягає до задоволення, постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.11.2016 слід скасувати і залишити в силі постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 03.08.2016.

РЕЗОЛЮТИВНА ЧАСТИНА:

32. Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити.

33. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.11.2016 по справі №814/599/16 за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Національної поліції України в Миколаївській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Атестаційна комісія №1 Головного управління Національної поліції України в Миколаївській області, Апеляційна атестаційна комісія Південного регіону №3, Національна поліція України про визнання протиправним та скасування наказу в частині звільнення зі служби в поліції, поновлення на посаді та стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу скасувати.

34. Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 03.08.2016 по справі №814/599/16 за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Національної поліції України в Миколаївській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Атестаційна комісія №1 Головного управління Національної поліції України в Миколаївській області, Апеляційна атестаційна комісія Південного регіону №3, Національна поліція України про визнання протиправним та скасування наказу в частині звільнення зі служби в поліції, поновлення на посаді та стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу залишити в силі.

35. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

...........................

...........................

...........................

В.М. Шарапа

В.М. Бевзенко

Н.А. Данилевич,

Судді Верховного Суду