Історія справи

Постанова КАС ВП від 16.04.2024 року у справі №340/5915/21

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 квітня 2024 року

м. Київ

справа № 340/5915/21

адміністративне провадження № К/990/15969/22

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №340/5915/21

за позовом заступника керівника Новоукраїнської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави до Мар`янівської сільської ради Новоукраїнського району Кіровоградської області про зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою першого заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року (суд у складі головуючого судді Брегея Р.І.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2022 року (колегія суддів у складі головуючого судді Малиш Н.І., суддів: Баранник Н.П., Щербака А.А.) у справі № 340/5915/21

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2021 року Заступник керівника Новоукраїнської окружної прокуратури Кіровоградської області звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду із позовом до Мар`янівської сільської ради Новоукраїнського району Кіровоградської області, в якому просив зобов`язати забезпечити виготовлення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки за межами с. Мар`янівка, на якій розміщено сміттєзвалище твердих побутових відходів, та здійснити її державну реєстрацію.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року, яке залишено без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2022 року, у задоволенні позову відмовлено.

Суд першої інстанції зазначив, що Держекоінспекція наділена законом повноваженнями щодо звернення до суду у питаннях дотримання законодавства стосовно поводження з відходами. Тому прокурор у цій справі є неналежним позивачем.

До початку розгляду справи по суті прокурор не дав згоди на заміну позивача, тому суд зробив висновок про відмову у задоволенні позову.

Суд апеляційної інстанції залишив без змін рішення суду першої інстанції з тих підстав, що виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

Проте у позові прокурор не зазначив, у чому саме полягають інтереси держави та у якій сфері. Доводи позову складаються з прав і обов`язків відповідача та стосуються недодержання останнім ряду норм законодавства.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

3. Не погодившись з судовими рішеннями попередніх інстанцій, Перший заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури направив до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2022 року у справі № 340/5915/21 та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

Як підставу касаційного оскарження судових рішень скаржник вказує пункт 1 частини четвертої та підпункт «а» пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Обґрунтовуючи наявність виключної підстави оскарження судових рішень, скаржник зазначає, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, оскільки спір вирішено судами без дотримання правових висновків, висловлених Верховним Судом.

В касаційній скарзі зазначено, що при ухваленні оскаржуваних судових рішень не враховано висновки Верховного Суду у справах № 14-104цс19, № 1640/2719/18, №0440/6027/18 та правової позиції Великої Палати Верховного Суду викладеної у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18.

Касаційна скарга мотивована тим, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави та обґрунтував порушення цих інтересів, тому звертаючись з цим позовом діяв у відповідності до статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Скаржник зазначає, що Держекоінспекція не уповноважена пред`являти до суду позови щодо зобов`язання вчинення дій, пов`язаних із виготовленням документації із землеустрою для відведення земельної ділянки та здійснення державної реєстрації прав на неї.

Отже у спірних правовідносинах законодавством не надано право звертатись до суду на захист інтересів держави жодному іншому суб`єкту владних повноважень. Прокурор звертався до суду із позовною заявою у цій справі самостійно, не зазначаючи як позивача будь-якого компетентного органу та прямо вказуючи на відсутність у жодного державного органу повноважень щодо звернення до суду із позовом зазначеної категорії.

4. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27 червня 2022 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.

Ухвалою Верховного Суду від 13 липня 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Першого заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2022 року у справі № 340/5915/21.

Відповідач відзиву на касаційну скаргу до суду не надав.

5. Верховний суд ухвалою від 15 квітня 2024 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в порядку письмового провадження з 16 квітня 2024 року.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

6. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

7. Колегія суддів Верховного Суду, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанцій норм процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, у відповідності до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить з такого.

Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

8. Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру».

Згідно з частиною першою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» (в редакції, чинній на час подання позовної заяви до суду) визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Відповідно до частини 4 цієї статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Зі змісту цієї норми Закону вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «нездійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

9. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року по справі №826/13768/16, у постановах Верховного Суду від 30 вересня 2019 року по справі №802/4083/15-а, від 13 грудня 2019 року по справі №810/3160/18, від 27 грудня 2019 року по справі №826/15235/18.

Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

10. З`ясовуючи поняття «інтереси держави», слід зазначити, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме полягає порушення матеріальних або інших інтересів держави, яке відбулося чи може відбутися, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

11. Отже «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а та інших.

Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

12. Як стверджує скаржник, підставою для звернення прокурора в інтересах держави було те, що у спірних правовідносинах законодавством не надано право звертатись до суду на захист інтересів держави жодному іншому суб`єкту владних повноважень.

Інтереси держави прокурор обґрунтовує тим, що бездіяльність органу місцевого самоврядування призвела до існуючого порушення державного інтересу, що покладає на прокурора обов`язок представництва в суді. В Законі України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року» зазначено, що процеси глобалізації та суспільних трансформацій підвищили пріоритетність збереження довкілля, а отже потребують від України вжиття термінових заходів.

13. Згідно із статтею 9 Закону України «Про відходи» територіальні громади є власниками відходів, що утворюються на об`єктах комунальної власності чи знаходяться на їх території і не мають власника або власник яких невідомий (безхазяйні відходи).

Органи місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами забезпечують надання згоди на розміщення на території села, селища, міста місць чи об`єктів для зберігання та захоронення відходів, сфера екологічного впливу функціонування яких згідно з діючими нормативами включає відповідну адміністративно-територіальну одиницю. Органи місцевого самоврядування приймають рішення про відвід земельних ділянок для розміщення відходів і будівництва об`єктів поводження з відходами (стаття 21 Закону «Про відходи»).

Відповідно до пункту 38 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відноситься надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об`єктів, у тому числі місць чи об`єктів для розміщення відходів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з діючими нормативами включає відповідну територію. Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання земельних відносин.

Приписами частини першої статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» встановлено, що Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Згідно з пунктом «а» частини першої статті 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 року № 1264-XII (далі - Закон №1264-XII) до компетенції Центрального органу належить організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема щодо поводження з відходами.

Пунктом «й» частини першої статті 20-2 Закону №1264-XII передбачено, що до компетенції Центрального органу у сфері охорони навколишнього природного середовища належить вжиття в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, участь у статусі позивача чи відповідача при розгляді справ у судах.

14. Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року №275 є Державна екологічна інспекція України (далі - Положення № 275).

Відповідно до пункту 1 Положення №275 Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Відповідно до підпункту 5 пункту 4 Положення № 275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань звертається до суду із позовом щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Згідно з підпунктом 9 пункту 4 Положення №275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступає позивачем та відповідачем у судах.

Пунктом 7 Положення № 275 передбачено, що Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

15. У постанові Верховного Суду від 29 вересня 2022 року по справі №120/11496/21-а сформовано такі висновки щодо права прокурора на подання позову у подібних правовідносинах:

«саме Державна екологічна інспекція уповноважена звертатися до суду з позовом, зокрема, про визнання протиправними дії чи бездіяльність органів місцевого самоврядування їх посадових осіб.

Відтак, реалізація прокурором права на звернення до суду з позовом у справі, що розглядається, невід`ємно пов`язана із необхідністю доведення невиконання або неналежного виконання уповноваженим органом своїх повноважень щодо захисту інтересів держави у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Вказаний висновок відповідає правовій позиції, викладеній у постановах Верховного Суду від 11.03.2021 по справі №240/3382/19 та від 12.05.2021 по справі №806/2361/18».

16. Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від вказаної позиції Верховного Суду.

17. Водночас суди попередніх інстанцій помилково відмовили у позові через відсутність підстав для звернення прокурора з відповідним позовом.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 червня 2023 року у справі №905/1907/21 зазначено:

« 8.58. Якщо після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України. Такі правові висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 (підпункти 8.33-8.41)».

В адміністративному судочинстві відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 2 частини першої статті 240 КАС України).

18. Суд першої інстанції перевіряючи підстави представництва прокурором інтересів держави помилково дійшов висновку про відмову у позові, а не залишення позову без розгляду. Суд апеляційної інстанції вказаного порушення також не усунув.

Правову позицію аналогічного змісту викладено у постанові Верховного Суду від 31 січня 2024 року по справі №340/5950/21.

Інші доводи касаційної скарги не впливають на правильність вирішення цієї справи.

Відповідно до статті 349 КАС України Суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

З огляду на вищенаведене, Верховний Суд дійшов висновку про неправильне застосування судом першої та апеляційної інстанції норм процесуального права, що є підставою для скасування судових рішень та ухвалення рішення про залишення позову без розгляду.

19. Отже, доводи касаційної скарги підтвердились тільки в частині невірного застосування судами попередніх інстанцій наслідків - відмови у позові, замість залишення позову без розгляду, та не підтвердилися доводи прокурора щодо наявності у нього права на подання позову у цій справі.

На підставі викладеного, керуючись статтями 240 242 341 345 349 354 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу першого заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури задовольнити частково.

Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2022 року по справі № 340/5915/21 скасувати.

Позов заступника керівника Новоукраїнської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави до Мар`янівської сільської ради Новоукраїнського району Кіровоградської області про зобов`язання вчинити певні дії залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Стрелець Т.Г.

Судді Стеценко С.Г.

Тацій Л.В.