Історія справи

Ухвала КАС ВП від 10.09.2020 року у справі №826/26232/15

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 вересня 2020 року

м. Київ

справа № 826/26232/15

адміністративне провадження № К/9901/28810/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної фіскальної служби у Київській області про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Головного управління Державної фіскальної служби у Київській області на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від
19.05.2016 (суддя - Качур І. А.) і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 01.09.2016 (колегія суддів у складі: Коротких А. Ю., Ганенчко О. М., Літвіної Н. М. ),

УСТАНОВИЛ:

Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування

У листопаді 2015 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Державної фіскальної служби у Київській області (далі - відповідач, ГУ ДФС у Київській області), в якому, з урахуванням уточненої позовної заяви, просив: визнати протиправними та скасувати наказ ГУ ДФС у Київській області від 03.11.2015 № 586- "о" про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника управління контролю за обігом та оподаткуванням підакцизних товарів ГУ ДФС у Київській області на підставі пункту 7-2 частини 1 статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України); поновити його на посаді начальника управління контролю за обігом та оподаткуванням підакцизних товарів ГУ ДФС у Київській області з 03.11.2015; зобов'язати ГУ ДФС у Київській області проінформувати Міністерство юстиції України та відкликати відомості та подану інформацію про застосування до позивача заборони, передбаченої Законом України "Про очищення влади".

Позовні вимоги мотивовано тим, що звільнення відбулось з порушенням норм Закону України "Про очищення влади", норм трудового законодавства, інших законів України та міжнародного законодавства.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 19.05.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 01.09.2016, позов задовольнив.

Судові рішення мотивовано тим, що відповідачем не надано доказів на підтвердження того, що позивач своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснював заходи або сприяв їх здійсненню, спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі. Доводи касаційної скарги аналогічні викладеним у апеляційній скарзі. Крім того, скаржник вказує на те, що судами попередніх інстанцій було відмовлено у задоволенні клопотання відповідача про зупинення провадження у справі у зв'язку з необхідністю вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності окремих положень Закону України "Про очищення влади".

Позиція інших учасників справи

Позивач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Рух касаційної скарги

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 24.11.2016 відкрив касаційне провадження за скаргою ГУ ДФС у Київській області на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.05.2016 і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 01.09.2016.

26.02.2018 вказана касаційна скарга надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 26.02.2018 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач) Бевзенко В. М., судді Шарапа В. М., Данилевич Н. А. для розгляду судової справи № 826/26232/15.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 23.04.2020 № 648/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 826/26232/15, у зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Бевзенка В. М.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від
23.04.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач) Мельник-Томенко Ж. М., судді Жук А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 826/26232/15.

Ухвалою Верховного Суду від 10.09.2020 справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в попередньому судовому засіданні.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

ОСОБА_1 у період з 31.12.2008 по 17.01.2012 обіймав посаду заступника голови ДПА в Київській області.

17.01.2012 на підставі наказу ДПСУ № 68- "о" позивач звільнений із займаної посади у зв'язку з переведенням його на роботу до Миронівської міжрайонної державної податкової інспекції у Київській області.

З 24.05.2013 по 15.07.2013 позивач був призначений виконуючим обов'язки начальника Миронівської міжрайонної державної податкової інспекції у Київській області. 15.07.2013 з вищевказаної посади звільнений у зв'язку з переведенням на роботу до ГУ Міндоходів у Київській області.

16.07.2013 позивач призначений на посаду помічника начальника відділу моніторингу та оцінки роботи територіальних органів управління організації діяльності та контролю виконання документів ГУ Міндоходів у Київській області.

16.10.2014 позивач переведений на посаду начальника управління контролю за обігом та оподаткуванням підакцизних товарів ГУ ДФС у Київській області.

Наказом ГУ ДФС у Київській області від 03.11.2015 № 586- "о" позивача звільнено з посади начальника управління контролю за обігом та оподаткуванням підакцизних товарів ГУ ДФС у Київській області.

Наказом ГУ ДФС у Київській області "Про внесення змін" від 31.12.2015 № 709- "о", у зв'язку з перебуванням на лікарняному начальника управління контролю за обігом та оподаткуванням підакцизних товарів ГУ ДФС у Київській області ОСОБА_1 внесено зміни до наказу ГУ ДФС у Київській області від 03.11.2015 № 586- "о" "Про звільнення ОСОБА_1" та пункт 1 цього наказу викладено у наступній редакції: "Звільнити 09.11.2015 ОСОБА_1 з посади начальника управління контролю за обігом та оподаткуванням підакцизних товарів ГУ ДФС у Київській області з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади".

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

За приписами частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За змістом статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.

Згідно з частинами 1 та 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Пунктом 6 частини 1 статті 5-1 КЗпП України визначено, що держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України, зокрема, правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.

Пунктом 7-2 частини 1 статті 36 КЗпП України передбачено припинення трудового договору з підстав, визначених Законом України "Про очищення влади".

16.10.2014 набрав чинності Закон України "Про очищення влади" № 1682-VII від
16.09.2014.

Відповідно до частин 1 , 2 статті 1 Закону України "Про очищення влади" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) очищення влади (люстрація) - це встановлена частин 1 , 2 статті 1 Закону України "Про очищення влади" або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.

Згідно з частиною 3 статті 1 Закону України "Про очищення влади" протягом десяти років з дня набрання чинності частиною 3 статті 1 Закону України "Про очищення влади" посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частиною 3 статті 1 Закону України "Про очищення влади", а також особи, які не подали у строк, визначений частиною 3 статті 1 Закону України "Про очищення влади", заяви, передбачені частиною 3 статті 1 Закону України "Про очищення влади".

Відповідно до частини 5 статті 1 Закону України "Про очищення влади" заборона, передбачена частиною третьою або четвертою цієї статті, може застосовуватися до особи лише один раз.

Рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень при виконанні частини 5 статті 1 Закону України "Про очищення влади" оскаржуються в судовому порядку (частина 9 статті 1 Закону України "Про очищення влади").

Статтею 2 Закону України "Про очищення влади" визначено, що заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо:

1) Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра України, віце-прем'єр-міністра України, а також міністра, керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, Голови Національного банку України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України, їх перших заступників, заступників;

2) Генерального прокурора України, Голови Служби безпеки України, Голови Служби зовнішньої розвідки України, начальника Управління державної охорони України, керівника центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, керівника податкової міліції, керівника центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, їх перших заступників, заступників;

3) військових посадових осіб Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів військових формувань, крім військовослужбовців строкової військової служби та військовослужбовців служби за призовом під час мобілізації;

4) членів Вищої ради юстиції, членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, професійних суддів, Голови Державної судової адміністрації України, його першого заступника, заступника;

5) Глави Адміністрації Президента України, Керівника Державного управління справами, Керівника Секретаріату Кабінету Міністрів України, Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики, їх перших заступників, заступників;

6) начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту;

7) посадових та службових осіб органів прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Національного банку України;

8) членів Центральної виборчої комісії, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, голів та членів національних комісій, що здійснюють державне регулювання природних монополій, державне регулювання у сферах зв'язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг;

9) керівників державних, у тому числі казенних, підприємств оборонно-промислового комплексу, а також державних підприємств, що належать до сфери управління суб'єкта надання адміністративних послуг;

10) інших посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади, органів місцевого самоврядування;

11) осіб, які претендують на зайняття посад, зазначених у пунктах 1-10 цієї частини.

Відповідно до пункту 7 частини 1 статті 3 Закону України "Про очищення влади" заборона, передбачена пункту 7 частини 1 статті 3 Закону України "Про очищення влади", застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25.02.2010 по 22.02.2014 керівника, заступника керівника самостійного структурного підрозділу центрального органу (апарату) Генеральної прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції.

Згідно з пунктом 8 частини 1 статті 3 Закону України "Про очищення влади" заборона, передбачена пунктом 8 частини 1 статті 3 Закону України "Про очищення влади", застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з
25.02.2010 по 22.02.2014 керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

При цьому, підпунктом 1 пункту 2 "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про очищення влади" визначено, що впродовж десяти днів з дня набрання чинності Закону України "Про очищення влади" керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в Закону України "Про очищення влади", на основі критеріїв, визначених Закону України "Про очищення влади", на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів.

Відповідно до частини 12 статті 5 Закону України "Про очищення влади" у разі встановлення за результатами перевірки особи недостовірності відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п'ятої цієї статті, орган, який проводив перевірку, надсилає копію висновку про результати перевірки до Міністерства юстиції України для офіційного оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України інформації про надходження такого висновку та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", не пізніш як у триденний строк з дня одержання такого висновку.

Згідно з частиною 14 статті 5 Закону України "Про очищення влади" керівник органу, передбачений частиною четвертою цієї статті, на підставі висновку про результати перевірки, яким встановлено недостовірність відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п'ятої цієї статті, не пізніше ніж на третій день з дня отримання такого висновку, керуючись положеннями частиною 14 статті 5 Закону України "Про очищення влади", звільняє таку особу із займаної посади або не пізніше ніж на третій день з дня його отримання надсилає такий висновок керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення та ініціювання звільнення з посади особи, стосовно якої було здійснено перевірку, для її звільнення з посади у встановленому законом порядку не пізніше ніж на десятий день з дня отримання висновку.

Частиною 5 статті 5 Закону України "Про очищення влади" передбачено, що усі матеріали перевірки, які надійшли до керівника органу, передбаченого частиною четвертою цієї статті, додаються до особової справи особи, стосовно якої проводилася перевірка.

Згідно зі статтею 19 Закону України "Про міжнародні договори України" чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

Відповідно до Закону України "Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року, Протоколу № 1 та протоколів №№ 2,4,7 та 11 до Конвенції" Україна повністю визнає обов'язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

Згідно з частиною другою статті 21 та частиною першою статті 23 Загальної декларації прав людини від 10.12.1948 кожна людина має право рівного доступу до державної служби в своїй країні, кожна людина має право на працю, на вільний вибір роботи, на справедливі і сприятливі умови праці та на захист від безробіття.

Відповідно до частин першої, другої статті 6 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права, прийнятого 16.12.1966 Генеральною Асамблеєю ООН та ратифікованого Україною 12.11.1973, держави, які беруть участь у цьому Пакті, визнають право на працю, що включає право кожної людини дістати можливість заробляти собі на життя працею, яку вона вільно обирає або на яку вона вільно погоджується, і зроблять належні кроки до забезпечення цього права. Заходи, яких повинні вжити держави-учасниці цього Пакту з метою повного здійснення цього права, включають програми професійно-технічного навчання і підготовки, шляхи і методи досягнення продуктивної зайнятості в умовах, що гарантують основні політичні і економічні свободи людини.

Також, стаття 24 Європейської соціальної хартії, ратифікованої Україною
14.09.2006, з метою забезпечення ефективного здійснення права працівників на захист у випадках звільнення Сторони зобов'язуються визнати: a) право всіх працівників не бути звільненими без поважних причин для такого звільнення, пов'язаних з їхньою працездатністю чи поведінкою, або поточними потребами підприємства, установи чи служби; b) право працівників, звільнених без поважної причини, на належну компенсацію або іншу відповідну допомогу. З цією метою Сторони зобов'язуються забезпечити, щоб кожний працівник, який вважає себе звільненим без поважної причини, мав право на оскарження в неупередженому органі.

Згідно зі статтею 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Відповідно до статті 17 Закон України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

Статтею 2 Конвенції № 111 від 25.06.1958 "Про дискримінацію у сфері праці і зайнятості" (ратифікована Україною 04.08.1961) передбачено, що кожний член Організації, для якого ця Конвенція є чинною, зобов'язується визначити й проводити національну політику, спрямовану на заохочення, методами, що узгоджуються з національними умовами й практикою, рівності можливостей та поводження стосовно праці й занять з метою викорінення будь-якої дискримінації з приводу них.

Будь-які заходи, спрямовані проти особи, відносно якої є обґрунтовані підозри чи доведено, що вона займається діяльністю, яка підриває безпеку держави, не вважаються дискримінацією за умови, що заінтересована особа має право звертатись до компетентного органу, створеного відповідно до національної практики (стаття 4 цієї Конвенції).

Закон України "Про очищення влади" був предметом оцінки Європейської комісії "За демократію через право" (далі - Венеціанська комісія) за зверненням моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, за результатами якої Комісією схвалено два висновки: 1) Проміжний висновок № 788/2014 на 101-й пленарній сесії 12-13 грудня 2014 року у м. Венеція (далі - Проміжний висновок № 788/2014), 2) Остаточний висновок № 788/2014 на 103-му пленарному засіданні 19-20 червня 2015 року у м. Венеція (з урахуванням змін, унесених до Верховної Ради України 21.04.2015) (далі - Остаточний висновок № 788/2014).

У пункті 18 Проміжного висновку № 788/2014 Венеціанська комісія відзначила, що європейські стандарти в галузі люстрації, в основному, випливають з трьох джерел: 1) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (зокрема, статей 6,8 і 14, статті 1 Протоколу 12) та практики Європейського суду з прав людини; 2) прецедентного права національних конституційних судів; 3) Резолюцій Парламентської асамблеї Ради Європи: "Про необхідність міжнародного засудження тоталітарних комуністичних режимів" №1481 (2006) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1481 (2006)); "Про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем" № 1096 (1996) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1096 (1996)) та додана до неї доповідь, яка містить Керівні принципи щодо відповідності люстраційних законів та подібних адміністративних заходів вимогам держави, що базується на принципі верховенства права (далі - Керівні принципи ПАРЄ).

Відповідно до статті 6 Закону України від 17.03.2011 № 3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади" Міністерство є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох визначених Кабінетом Міністрів України сферах, проведення якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України. Міністерство очолює міністр України, який є членом Кабінету Міністрів України.

Приписами статті 16 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" передбачено, що Центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції.

Діяльність центральних органів виконавчої влади спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів згідно із законодавством.

08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-XI "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - ~law75~), яким до окремих положень КАС України унесені зміни.

Водночас пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" ~law76~ передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності ~law77~, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності ~law78~.

З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Переглянувши рішення судів попередніх інстанцій в межах доводів та вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд зазначає таке.

Аналіз положень пунктів 7,8 частини першої статті 3 у взаємозв'язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 Розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про очищення влади" дає підстави для висновку, що заборони, встановлені частиною 3 статті 1 Закону України "Про очищення влади", виникають в силу закону, а не в силу прийняття суб'єктом владних повноважень правозастосовного (індивідуально-правового) акта.

Водночас із аналізу цих норм випливає, що встановлення для осіб заборони обіймати певні посади в органах державної влади чи їхніх самостійних структурних підрозділах пов'язується із самим лише фактом зайняття ними сукупно не менше одного року в період з 25.02.2010 по 22.02.2014 посад, зокрема, передбачених частиною 3 статті 1 Закону України "Про очищення влади", незалежно від того чи сприяла вони своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини, тобто не враховуючи жодної індивідуальної дії чи зв'язку особи з будь-якими антидемократичними подіями.

Суд звертає увагу, що на необхідності доведеності вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, наголошує Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64,82,104) та Остаточному (пункт 18) висновках № 788/2014 щодо Закону №1682, як на загальновизнаному міжнародному стандарті.

Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ № 1096 (1996) звертає увагу держав-членів на те, що "люстрація" застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

17.10.2019 Європейський суд з прав людини прийняв рішення у справі "Полях та інші проти України" (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24.02.2020 набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі "Полях та інші проти України"), та стосувалося звільнення п'ятьох державних службовців на підставі приписів Закону України "Про очищення влади".

У цьому рішенні Європейський суд з прав людини указав, що застосування до заявників встановлених Законом України "Про очищення влади" заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан ОСОБА_2 був Президентом України (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункт 294).

Аналіз вказаного рішення Європейського суду з прав людини та встановленого у ньому порушенні статті 8 Конвенції щодо всіх заявників, дозволяє дійти висновку, що застосований до заявників законодавчий механізм очищення влади (люстрації), визначений Законом України "Про очищення влади", суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе міжнародні зобов'язання, ратифікувавши Конвенцію, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.

При вирішенні цього спору застосуванню підлягають положення статті 8 Конвенції, тлумачення якої надано, зокрема, у справі "Полях та інші проти України", оскільки за висновками Європейського суду сам Закон України "Про очищення влади", що укладений з порушенням міжнародних стандартів у сфері люстрації, є причиною порушення положень Конвенції.

Венеціанська комісія у пункті 65 Проміжного висновку № 788/2014 вказала, що той факт, що Закон України "Про очищення влади" виключає фактор часу в цілому, незалежно від тяжкості минулої поведінки, вступає в конфлікт із принципом індивідуальної відповідальності, на якому має бути заснована люстрація.

Без аналізу індивідуальної поведінки неможливо встановити особисту вину осіб, до яких застосовано означені заборони, для того, щоб переконатися у застосуванні до цих осіб індивідуальної відповідальності, а не колективної, як це задекларовано у принципах Закону України "Про очищення влади", що мали б спрямовувати процес очищення влади (люстрації).

Без встановлення зв'язку між указаними особами та узурпацією влади неможливо дійти висновку, що було досягнуто легітимної мети Закону України "Про очищення влади" - недопущення до участі в управлінні державними справами саме осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Отже, не можливо і дійти висновку, що було досягнуто справедливого балансу між захистом інтересів демократичного суспільства, з одного боку, та повагою до прав позивача - з іншого.

Тож заборона перебування на зазначених у Законі України "Про очищення влади" посадах та, як наслідок, звільнення з цих посад, розглядається як установлення презумпції колективної вини, а не презумпції невинуватості, що вказує на невідповідність меті й принципам Закону України "Про очищення влади", визначеним у Закону України "Про очищення влади".

Вказані правові висновки викладені у постановах Верховного Суду від 03.06.2020 (справа № 817/3431/14), від 25.06.2020 (справа №826/18037/14), від 05.08.2020 (справа № 815/3327/15).

Так, у вказаних постановах Верховний Суд дійшов висновку, що заходи такої суворості як звільнення з посади із забороною займати посаду на 10 років не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави, без аналізу індивідуальної поведінки таких осіб та встановлення зв'язку із узурпацію влади, підривом основ національної безпеки і оборони України або протиправного порушення прав і свобод людини.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, звільнення позивача проведено на підставі пункту 7-2 частини 1 статті 36 КЗпП України, Закону України "Про очищення влади" та листа Міністерства юстиції України від 12.10.2015 №
11.0.2/1777 "Щодо надання роз'яснення".

Відповідно до повідомлення про звільнення особи, критерій, на підставі якого застосовується до позивача заборона: пункт 7-2 частини 1 статті 36 КЗпП України, Закон України "Про очищення влади" (з 31.12.2008 по 17.01.2012 займав посаду заступника голови ДПА в Київській області).

Разом з тим, судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з 25.02.2010 по 22.02.2014 позивач займав посаду заступника голови ДПА в Київській області.

Відповідно до статті 6 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" Міністерство є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох визначених Кабінетом Міністрів України сферах, проведення якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України. Міністерство очолює міністр України, який є членом Кабінету Міністрів України.

При цьому, відповідно до статті 6 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" інші, відмінні від міністерства центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції.

Діяльність центральних органів виконавчої влади спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів згідно із законодавством.

Згідно з абзацом 3 пункту 1 Положення про Державну податкову службу України, яке діяло у період з 27.05.2011 по 24.12.2012, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12.05.2011 № 584/2011, ДПС України входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію єдиної державної податкової політики, а також державної політики у сфері контролю за виробництвом та обігом спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів, здійснює міжгалузеву координацію у цій сфері.

Отже, право формувати державну політику, тобто право законодавчої ініціативи при розробці проекту нормативно-правового акту, має орган державної виконавчої влади лише із статусом міністерства, інший орган державної виконавчої влади без статусу міністерства має повноваження виключно щодо реалізації державної політики.

З огляду на викладене, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що позивач в межах встановленого законом періоду не працював на відповідних посадах в інших органах, що забезпечують формування та реалізують державну податкову та/або митну політику.

Крім того, аналізуючи частину 2 статі 1 Закону України "Про очищення влади" Верховний Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що для застосування до особи процедури "люстрації" необхідно, щоб остання своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювала заходи (та/або сприяла у їх здійсненні) спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України, або протиправне порушення прав і свобод людини.

При цьому, будь-яких доказів, як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, щодо вчинення певних дій, прийняття рішення чи допущення бездіяльності позивачем, які б були спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини матеріали справи не містять.

Оцінюючи пропорційність обмежень, застосованих до позивача, щодо легітимної мети (очищення влади), якої прагнули досягти органи державної влади, Верховний Суд вважає їх непропорційними, невиправданими та не необхідними у демократичному суспільстві.

Верховний Суд уважає за необхідне зазначити, що відсутність у Законі України "Про очищення влади" процедури та механізму, які б визначали індивідуальний підхід під час застосування встановлених ним заборон, не знімає обов'язку із суду застосовувати індивідуальний підхід при вирішенні кожного конкретного спору за критеріями правомірності та законності рішень суб'єктів владних повноважень, визначених частиною 2 статті 2 КАС України.

Цей обов'язок випливає із завдань адміністративного судочинства, змістом яких є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Підсумовуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржуваний наказ відповідача не відповідає критеріям правомірності, наведеним у частині 2 статті 2 КАС України, зокрема, винесений непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право позивача на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.

З урахуванням наведеного, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для визнання протиправним та скасування спірного наказу із поновленням позивача на посаді, з якої його звільнено, та необхідність, з метою повного захисту прав позивача, зобов'язати ГУ ДФС у Київській області проінформувати Міністерство юстиції України та відкликати відомості та подану інформацію про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої Законом України "Про очищення влади".

Доводи скаржника про те, що в судовому засіданні 23.02.2016 суд першої інстанції ухвалив перейти до розгляду справи № 826/26232/15 в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами без згоди відповідача у справі, суд касаційної інстанції відхиляє, оскільки відповідно до журналу судового засідання Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.02.2016 (а. с. 82,83) представник відповідача Лупаленко Т. В. не заперечувала проти пропозиції судді щодо розгляду справи у письмовому провадженні.

Посилання скаржника на те, що судами попередніх інстанцій було відмовлено у задоволенні клопотання відповідача про зупинення провадження у справі у зв'язку з необхідністю вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності окремих положень Закону України "Про очищення влади", Верховний Суд також відхиляє, з огляду на таке.

Загальний аналіз Закону України "Про очищення влади", зокрема, запроваджених ним заборон обіймати певні посади (перебувати на службі) за ознакою обіймання певних посад (у тому числі у певний період) або встановлення недостовірності відомостей щодо наявності майна (майнових прав), зазначених у деклараціях про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, а також у випадку неподання заяви про проходження відповідної перевірки, дає підстави для висновку про те, що застосування до фізичної особи названих заборон є специфічним видом юридичної відповідальності.

У спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, пов'язаних із реалізацією Закону України "Про очищення влади", зупинення провадження в адміністративних справах до розгляду Конституційним Судом України питання щодо конституційності окремих положень Закону України "Про очищення влади" може бути визнано доцільним за умов дійсної пов'язаності потенційного результату розгляду цього питання з фактичними обставинами адміністративної справи та належного обґрунтування судом необхідності такого зупинення.

Крім того, відповідно до частин 1 , 2 статті 152 Конституції України в редакції, яка була чинна на момент постановлення оскаржуваної ухвали, закони та інші правові акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.

За вказаним принципом закони, інші правові акти мають юридичну силу до визнання їх неконституційними окремим рішенням органу конституційного контролю (абзац другий пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від
24.12.1997 № 8-зп/1997).

Зазначені конституційні положення зазнали незначних змін із прийняттям Закону України від 02.06.2016 № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", який набрав чинності 30.09.2016.

З урахуванням цих змін, за приписами частин 1 , 2 статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині 1 статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Конституція України, закріпивши частиною першою статті 58 положення щодо неприпустимості зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, водночас передбачає їх зворотну дію в часі у випадках, коли вони пом'якшують або скасовують юридичну відповідальність особи, що є загальновизнаним принципом права.

Тобто щодо юридичної відповідальності застосовується новий закон чи інший нормативно-правовий акт, що пом'якшує або скасовує відповідальність особи за вчинене правопорушення під час дії нормативно-правового акта, яким визначались поняття правопорушення і відповідальність за нього (абзаци другий, третій пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 09.02.1999 № 1-рп/99).

При цьому положення частини 1 статті 58 Конституції України про те, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи, треба розуміти так, що воно стосується людини і громадянина (фізичної особи) (пункт 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 09.02.1999 № 1-рп/99).

Отже, за чинного правового регулювання закони, інші правові акти або їх окремі положення втрачають чинність у визначений Конституційним Судом України день, але не раніше дня ухвалення ним рішення, отже прийняття рішення Конституційним Судом України щодо конституційності положень Закону України "Про очищення влади" на спірні правовідносини не вплине.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду у складі об'єднаної палати Касаційного адміністративного суду від 12.12.2019 у справі № 826/25204/15.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів попередніх інстанцій у цій справі.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Оцінюючи доводи касаційної скарги, Суд виходить з того, що судами попередніх інстанцій надано належну правову оцінку доводам, викладеним у позовній заяві та запереченнях проти позову, а також наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваних судових рішень, в касаційній скарзі не зазначено.

Частиною 1 статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Ураховуючи вищенаведене, відповідно до частини 1 статті 350 КАС України, Суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін, оскільки судами не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.

З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судових рішень відсутні.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Відповідно до частини 6 статті 139 КАС України, якщо суд касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Перелік випадків, за яких здійснюється розподіл судових витрат наведений у статях 139, 140 КАС України.

З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139, 140 КАС України, судові витрати не розподіляються.

Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" ~law104~ та статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Державної фіскальної служби у Київській області залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.05.2016 і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 01.09.2016 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

СуддіЖ. М. Мельник-Томенко А. В. Жук Н. М. Мартинюк