Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

13 червня 2018 року

Київ

справа №826/1077/16

провадження №К/9901/12044/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стрелець Т.Г.,

суддів: Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №826/1077/16

за позовом ОСОБА_1 до Державної міграційної служби України, Головного управління державної міграційної служби України в місті Києві, Управління Державної міграційної служби України у Вінницькій області, правління Державної міграційної служби України у Волинській області, Головного управління Державної міграційної служби України в Дніпропетровській області, Головного управління Державної міграційної служби України у Донецькій області, Управління Державної міграційної служби України в Житомирській області, Головного управління Державної міграційної служби в Закарпатській області, Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області, Управління Державної міграційної служби в Івано-Франківській області, Управління Державної міграційної служби України в Київській області, Управління Державної міграційної служби України в Кіровоградській області, Управління Державної міграційної служби України у Луганській області, Головного управління Державної міграційної служби України в Львівській області, Управління Державної міграційної служби України в Миколаївській області, Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області, Управління Державної міграційної служби України в Полтавській області, Управління Державної міграційної служби України в Рівненській області, Управління Державної міграційної служби України в Сумській області, Управління Державної міграційної служби України в Тернопільській області, Головного управління Державної міграційної служби України в Харківській області, Управління Державної міграційної служби України в Херсонській області, Управління Державної міграційної служби України в Хмельницькій області, Управління Державної міграційної служби України в Черкаській області, Управління Державної міграційної служби України у Чернівецькій області, Управління Державної міграційної служби України у Чернігівській області про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 1 червня 2016 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Федорчука А.Б., суддів: Кобильнського К.М., Мазур А.С.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 6 вересня 2016 року (постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді - Аліменка В.О., суддів: Карпушової О.В., Кучми А.Ю.)

в с т а н о в и в :

У січні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправними вимоги (дії) Державної міграційної служби України та її територіальних органів (їх структурних підрозділів) щодо обов'язкової сплати платежів за оформлення, виготовлення, персоналізацію та видачу паспорта громадянина України для виїзду за кордон, крім платежів передбачених Декретом Кабінету Міністрів України від 21 січня 1993 року №7-93 «Про державне мито».

Обґрунтовуючи позовні вимоги посилався на неправомірність вимоги органів міграційної служби, викладеної у їх листах, щодо необхідності сплати додаткових послуг за отримання паспорту для виїзду за кордон, окрім тих, що визначені Декретом Кабінету Міністрів України «Про державне мито». Оскільки визначена вказаним Декретом сума покриває вартість витрат, пов'язаних з вчиненням дій щодо видачі закордонного паспорта, в тому числі і вартість бланку та повторну сплату державного мита за отримання паспорту для виїзду за кордон та додаткових послуг.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 1 червня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 6 вересня 2016 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що в матеріалах справи відсутні рішення суб'єкта владних повноважень, що оформлені вимогою про сплату платежів за оформлення закордонного паспорту, натомість позивач посилається на ряд відповідей від ДМС та її структурних підрозділів, що наявні в матеріалах справи, відповідно до яких обов'язковими платежами є державне мито, плата за оформлення та видачу закордонного паспорту, плата за видачу бланку закордонного паспорту.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 звернувся до суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить вищезазначені судові рішення скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних вимог. Зазначає, судами надано невірну правову оцінку діям відповідача щодо правомірності дій стосовно обов'язкової сплати платежів за оформлення, виготовлення, персоналізацію та видачу паспорта громадянина України для виїзду за кордон.

Державна міграційна служба України надала заперечення на касаційну скаргу, в якому просила залишити рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін. Посилається на те, що вирішуючи спір, суди попередніх інстанцій правильно встановили фактичні обставини справи та надали їм вірну оцінку.

7 травня 2018 року ухвалою Верховного Суду прийнято до провадження касаційну скаргу ОСОБА_1

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши і обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права і наданої ними правової оцінки обставин у справі, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 6 серпня 2015 року ОСОБА_1 звернувся до Подільського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України у місті Києві для оформлення та виготовлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон з безконтактним електронним носієм біометричної інформації (далі також - закордонний паспорт з електронним носієм) в загальному порядку.

Позивачеві було повідомлено, що відповідно до пункту 22 Порядку, затвердженого постановою Кабінету Міністра України від 7 травня 2014 року №152, окрім оригіналів документів необхідно надати їх копії в трьох екземплярах та здійснити оплату: 170 грн - держмито згідно з Декретом Кабінету Міністрів України «Про державне мито»; 87 гру 15 коп. - за видачу паспорта згідно з Переліком платних послуг, які надаються підрозділами Міністерства внутрішніх справ України та Державної міграційної служби України і розмір плати за їх надання, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 4 червня 2007 року №795; 304 грн 32 коп. - за бланк паспорта згідно з Порядком надання підрозділами Міністерства внутрішніх справ України та Державної міграційної служби України платних послуг, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року №1098.

В подальшому позивач звернувся до Державної міграційної служби України та всіх її територіальних органів з однаковими інформаційними запитами щодо надання інформації про перелік та розмір обов'язкових платежів, які в обов'язковому порядку необхідно здійснити для оформлення та виготовлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон з безконтактним електронним носієм біометричної інформації.

На вказані запити, на адресу ОСОБА_1 надійшли відповіді, які фактично всі зводяться до того, що для отримання паспорта громадянина України для виїзду за кордон з безконтактним електронним носієм біометричної інформації необхідно здійснити обов'язкові платежі відповідно до статті 3 Декрету Кабінету Міністрів України «Про державне мито», пункту 27 Переліку платних послуг, які надаються підрозділами МВС та ДМС України, розмір плати за їх надання, пункту 4 Порядку надання підрозділами МВС та ДМС платних послуг.

Пунктом 1 Положення про Державну міграційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 360, визначено, що ДМС України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.

ДМС України здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи та територіальні підрозділи. На утворені територіальні органи та територіальні підрозділи ДМС України може покладатися виконання окремих завдань за міжрегіональним принципом (пункт 7 Положення про ДМС України).

Пунктом 3 Типового положення про територіальні органи міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 563, визначено, що завданням територіальних органів є реалізація повноважень міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Закон України «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України» (далі - Закон №3857-ХІІ) регулює порядок здійснення права громадян України на виїзд з України і ви'їзд в Україну, порядок оформлення документів для зарубіжних поїздок, визначає випадки тимчасового обмеження права громадян на виїзд з України і встановлює порядок розв'язання спорів у цій сфері. Відповідно до ст. 1 цього Закону громадянин України має право виїхати з України, крім випадків, передбачених цим Законом, та в'їхати в Україну.

Поряд з цим, правові та організаційні засади створення та функціонування Єдиного державного демографічного реєстру та видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов'язки осіб, на ім'я яких видані такі документи, визнається нормами та положеннями Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» (далі - Закон №5492-VI).

Відповідно до статті 1 Закону №5492-VI суспільні відносини, пов'язані із оформленням, видачею, обміном, переоформленням, продовженням строку дії, пересиланням, вилученням, поверненням державі, визнанням недійсними та знищенням передбачених цим Законом документів, регулюються Конституцією України, міжнародними договорами України, цим та іншими законами України, а також прийнятими на їх виконання нормативно-правовими актами у сферах, де використовуються відповідні документи, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи.

Відповідно до статті 13 Закону № 5492-VІ закордонний паспорт є документом, оформлення якого передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру і за своїм призначенням відноситься до документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України.

Порядок оформлення і видачі закордонного паспорту регулюється Порядком оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, його тимчасового затримання та вилучення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 7 травня 2014 року №152, із змінами, внесеними згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 року №682.

Відповідно до п.п. 1, 2 зазначеного Порядку паспорт громадянина України для виїзду за кордон є документом, що посвідчує особу, підтверджує громадянство України особи, на ім'я якої він оформлений, за кордоном і дає такій особі право на виїзд з України і в'їзд в Україну.

Кожен громадянин України має право на отримання паспорта для виїзду за кордон. Громадянин України, який через свої релігійні переконання відмовився від внесення інформації (у тому числі відцифрованих відбитків пальців рук) до безконтактного електронного носія, що імплантований до паспорту для виїзду за кордон, має право на отримання паспорта для виїзду за кордон, що не містить безконтактного електронного носія.

Пунктом 20 зазначеного Порядку визначено, що оформлення, видача та обмін паспорта для виїзду за кордон здійснюється особі, яка досягла шістнадцятирічного віку, - на підставі її особистої заяви-анкети.

Згідно з п. 22 Порядку для оформлення паспорта для виїзду за кордон особа подає: 1) заяву-анкету; 2) паспорт громадянина України (для осіб, що досягли шістнадцятирічного віку та постійно проживають в Україні); 3) свідоцтво про народження (у разі оформлення вперше паспорта для виїзду за кордон особі, що не досягла шістнадцятирічного віку); 4) відповідні документи, що підтверджують здійснення встановлених законодавством платежів, або оригінал і копію документа про звільнення від таких платежів; 5) заяву про відмову від внесення інформації (у тому числі відцифрованих відбитків пальців рук) до безконтактного електронного носія, що імплантований до паспорта для виїзду за кордон (у разі потреби). У разі оформлення паспорта особі, яка не досягла шістнадцятирічного віку, таку заяву від її імені подають батьки (якщо батьки не перебувають у шлюбі, - той з батьків, з ким проживає особа), усиновлювачі, опікуни, піклувальники або інші представники чи представники закладів, які виконують функції опікунів чи піклувальників над цією особою. Заява від другого з батьків не вимагається, якщо він є іноземцем або особою без громадянства; 6) у разі оформлення паспорта особі, що не досягла дванадцятирічного віку, або особі, яка не може пересуватись самостійно у зв'язку із тривалим розладом здоров'я, що підтверджується відповідною довідкою лікувального закладу, може бути подано дві кольорові фотокартки розміром 3,5 х 4,5 сантиметра та одну фотокартку розміром 10 х 15 сантиметрів для внесення відцифрованого зображення особи шляхом сканування.

В той же час, пунктом 42 Порядку визначено підстави для відмови у видачі паспорта для виїзду за кордон, зокрема, Територіальний орган або підрозділ ДМС має право відмовити особі у видачі паспорта для виїзду за кордон, якщо: 1) стосовно видачі паспорта для виїзду за кордон звернулася особа, яка не досягла шістнадцятирічного віку, або представник особи, який не має документального підтвердження повноважень на отримання паспорта для виїзду за кордон; 2) особа вже отримала паспорт для виїзду за кордон, який є дійсним на день звернення (крім обміну, видачі паспорта замість втраченого або викраденого, а також наявності другого паспорта для виїзду за кордон з підстав, визначених цим Порядком); 3) особа подала не в повному обсязі документи та інформацію, необхідні для оформлення і видачі паспорта для виїзду за кордон; 4) дані, отримані з баз даних Реєстру, не підтверджують інформацію, надану особою.

Аналізуючи вищенаведене законодавство та обставини справи, колегія суддів Верховного Суду вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що отримання паспорта для виїзду за кордон є правом громадян України, які реалізують його на свій розсуд. Оформлення та видача паспорта здійснюється у встановленому законодавством порядку територіальним органом або підрозділом ДМС України виключно за наявності відповідного письмового волевиявлення особи. При цьому, дотримання особою певних правил, пов'язаних з процедурою оформлення та видачі паспорта (у т.ч. щодо справляння встановленої законодавством плати), є обов'язковим та не може вважатися порушенням прав особи, оскільки є умовою отримання такого паспортного документу.

Разом з тим, як вбачається з матеріалів справи, позивач безпосередньо не звертався із заявою про видачу паспорта для виїзду за кордон. ОСОБА_1 фактично не погоджується із відповідями ДМС України та її територіальних підрозділів, викладеними у листах, надісланих позивачу на його інформаційні запити до вказаних органів.

Твердження касатора про те, що відповідач вимагає від нього сплату відповідних платежів, колегія суддів Верховного Суду вважає безпідставним, оскільки рішення суб'єкта владних повноважень, що оформлені вимогою про сплату платежів за оформлення закордонного паспорту відсутні. Натомість позивач посилається на ряд відповідей від ДМС та її структурних підрозділів, що наявні в матеріалах справи, відповідно до яких обов'язковими платежами є державне мито, плата за оформлення та видачу закордонного паспорту, плата за видачу бланку закордонного паспорту.

Як правильно зазначили суди першої та апеляційної інстанцій, що згідно з статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

За змістом статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Водночас суб'єктивна оцінка порушення права не є абсолютною. В деяких випадках сам законодавець визначає коло осіб, права яких можуть бути порушені внаслідок бездіяльності, вчинення суб'єктом владних повноважень певних дій чи прийняття актів, правомірно обмежуючи право інших осіб на звернення до суду за захистом порушених прав, свобод або інтересів. Так, відповідно до частини другої статті 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто оскаржити такий акт інші особи не можуть.

Отже, захисту в порядку адміністративного судочинства підлягають лише порушені права та інтереси осіб, а задоволенню ті позовні вимоги, які відновлюють порушені права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.

Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що в даному випадку, з листів ДМС України та її територіальних підрозділів не вбачається створення обов'язків для позивача чи зобов'язання його вчинити певні дії.

Тому посилання касатора на постанови Верховного Суду України від 3 грудня 2013 року у справі №21-416а13 та від 17 грудня 2013 року №21-441а13 є безпідставним, оскільки у вказаних справах Верховним Судом України надавалась правова оцінка стосовно відмови особі в оформленні паспорта громадянина України для тимчасових поїздок за кордон, в той час у спірних правовідносин відмова позивачу у видачі паспорту взагалі відсутня.

Враховуючи наведене, суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі.

Згідно зі статтею 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З урахуванням викладеного, Верховний Суд дійшов висновку, що судами першої і апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

2. Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 1 червня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 6 вересня 2016 року у справі №826/1077/16 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. Г. Стрелець

Судді О. В. Білоус

І. Л. Желтобрюх