Історія справи

Ухвала КАС ВП від 20.09.2018 року у справі №826/1542/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

13 травня 2020 року

Київ

справа №826/1542/18

провадження №К/9901/60117/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Кашпур О. В., Шевцової Н. В.

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Печерської районної в місті Києві державної адміністрації, голови Печерської районної в місті Києві державної адміністрації Мартинчука Сергія Олександровича, за участю третьої особи - Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), про визнання протиправним розпорядження, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Печерської районної в місті Києві державної адміністрації на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 квітня 2018 року, ухваленого у складі головуючого судді Качура І. А., та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Сорочка Є. О., суддів: Літвінової Н. М., Федотова І. В.

І. Суть спору

1. У січні 2018 року ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Печерської районної в місті Києві державної адміністрації, голови Печерської районної в місті Києві державної адміністрації Мартинчука Сергія Олександровича, за участю третьої особи - Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в якому просить:

1.1. визнати незаконним та скасувати розпорядження голови Печерської районної в місті Києві державної адміністрації (далі - Печерська РДА) від 29 грудня 2017 року № 662-к про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади;

1.2. зобов`язати голову Печерської РДА поновити ОСОБА_1 на посаді керівника апарату Печерської РДА з 30 грудня 2017 року та допустити її до фактичного виконання своїх посадових обов`язків;

1.3. стягнути з Печерської РДА на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеною прогулу з 30 грудня 2017 року до дня фактичного поновлення її на посаді керівника апарату Печерської РДА.

2. В обґрунтування позову позивач зазначає, що 29 грудня 2017 року Печерською РДА видано розпорядження № 662-к про застосування до неї дисциплінарного стягнення, у вигляді звільнення з посади керівника апарату, у зв`язку з припиненням державної служби відповідно до пункту 4 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу".

2.1. Стверджує, що її звільнення із займаної посади відбулось з численними порушеннями чинного законодавства.

2.2. Вважаючи розпорядження від 29 грудня 2017 року № 662-к незаконним, ОСОБА_1 звернулась до суду з вимогою про поновлення її на посаді.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. Відповідно до розпорядження голови Печерської РДА від 03 лютого 2015 року № 49-к ОСОБА_1 призначено на посаду керівника апарату Печерської РДА.

4. На підставі службової записки керівника апарату Печерської РДА ОСОБА_1 , наданої у відповідь на окреме доручення голови Печерської РДА від 15 листопада 2017 року № 15/3594, у якій позивач повідомила про порушення при складенні розпорядження голови Печерської РДА, головою Печерської РДА Мартинчук С.О. накладено резолюцію провести службове розслідування щодо дій керівника апарату Печерської РДА ОСОБА_1 та прийнято розпорядженням від 16 листопада 2017 року № 610-к "Про порушення дисциплінарного провадження та проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_1 ", яким відповідно до статей 68, 69, 71, 72 Закону України "Про державну службу" з метою розслідування дій (бездіяльності) керівника апарату Печерської РДА та визначення наявності вини, характеру та тяжкості дисциплінарного проступку вирішено порушити дисциплінарне провадження та зобов`язано провести службове розслідування стосовно керівника апарату Печерської РДА ОСОБА_1

5. Згідно з протоколом засідання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Печерської РДА від 15 грудня 2017 року № 16 комісією підтримано подання про звільнення ОСОБА_1 у зв`язку із перевищенням службових повноважень.

6. Голова Печерської РДА Мартинчук С. О. розпорядженням від 29 грудня 2017 року № 662-к звільнив ОСОБА_1 із займаної посади.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

7. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 квітня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2018 року, позовні вимоги задоволено.

7.1. Визнано незаконним та скасовано розпорядження голови Печерської РДА від 29 грудня 2017 року № 662-к про звільнення ОСОБА_1 з посади керівника апарату Печерської РДА.

7.2. Зобов`язано голову Печерської РДА поновити ОСОБА_1 на посаді керівника апарату Печерської РДА з 30 грудня 2017 року та допустити її до фактичного виконання своїх посадових обов`язків.

7.3. Стягнуто з Печерської РДА на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеною прогулу з 30 грудня 2017 року до дня фактичного поновлення її на посаді керівника апарату Печерської РДА у розмірі 63946,96 гривень.

8. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що звільнення позивача відбулося з порушенням встановленої законом процедури, а отже є протиправним.

9. Зазначена позиція підтримана Київським апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.

IV. Касаційне оскарження

10. У касаційній скарзі представник Печерської РДА, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким в позові відмовити.

11. Свою касаційну скаргу мотивує помилковим застосуванням судами попередніх інстанцій приписів Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності", оскільки Закон України "Про державну службу" є спеціальним у правовідносинах державної служби.

11.1. Вказує, що дисциплінарна комісія Печерської РДА діяла відносно позивача легітимно, оскільки на час проведення службового розслідування і на момент прийняття рішення відносно ОСОБА_1 , керівником державного органу був голова Печерської РДА Мартинчук С. О., а відповідно позивач не була в означений період керівником державної служби в державному органі.

11.2. Наголошує, що позивачем вчинено дисциплінарний проступок, який полягає у перевищенні службових повноважень, за що частиною п`ятою статті 66 Закону України "Про державну службу" передбачено дисциплінарне стягнення у виді звільнення із займаної посади.

12. Водночас, у відзиві позивач вказує на безпідставність касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

13. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

14. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".

15. За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

16. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

17. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

18. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Порядок проходження державної служби, особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців на момент виникнення спірних правовідносин було врегульовано Законом України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII).

20. Статтею 8 Закону № 889-VIII визначено, що державний службовець зобов`язаний:

1) дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

2) дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки;

3) поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина;

4) з повагою ставитися до державних символів України;

5) обов`язково використовувати державну мову під час виконання своїх посадових обов`язків, не допускати дискримінацію державної мови і протидіяти можливим спробам її дискримінації;

6) забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів;

7) сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки;

8) виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України;

9) додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції;

10) запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби;

11) постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності;

12) зберігати державну таємницю та персональні дані осіб, що стали йому відомі у зв`язку з виконанням посадових обов`язків, а також іншу інформацію, яка відповідно до закону не підлягає розголошенню;

13) надавати публічну інформацію в межах, визначених законом.

21. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 61 Закону № 889-VІІІ службова дисципліна забезпечується шляхом дотримання у службовій діяльності вимог цього Закону та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби та виконання правил внутрішнього службового розпорядку.

22. За приписами статті 64 Закону № 889-VІІІ за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

Для державних службовців можуть встановлюватися особливості притягнення до дисциплінарної відповідальності у випадках, визначених законом.

23. Підстави для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності регламентовані статтею 65 вказаного Закону.

24. В силу вимог частини першої статті 65 Закону № 889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

25. Згідно з пунктом 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII дисциплінарним проступком є перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення.

26. Відповідно до частини першої статті 66 Закону № 889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення:

1) зауваження;

2) догана;

3) попередження про неповну службову відповідність;

4) звільнення з посади державної служби.

27. Частиною п`ятою статті 66 Закону № 889-VIII передбачено, що звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9 - 11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону.

28. Відповідно до частин першої - четвертої статті 69 Закону 889-VIII для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія).

Дисциплінарною комісією стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії "А", є Комісія.

Дисциплінарну комісію стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В", утворює керівник державної служби у кожному державному органі.

Дисциплінарна комісія діє у складі не менше шести членів. До складу дисциплінарної комісії включаються державні службовці державного органу, представники виборного органу первинної профспілкової організації з числа державних службовців, а в разі відсутності профспілкової організації - представники державних службовців, обрані на загальних зборах (конференції) державних службовців державного органу, а також можуть включатися представники громадських об`єднань, які мають досвід роботи у сфері державного управління, державної служби або за юридичним фахом.

У разі якщо один із членів дисциплінарної комісії прямо підпорядкований особі, стосовно якої відкрито або здійснюється дисциплінарне провадження, такий член дисциплінарної комісії не повинен брати участі у прийнятті рішення.

Склад дисциплінарної комісії у державному органі затверджується наказом (розпорядженням) керівника державної служби. До складу дисциплінарної комісії у державному органі включаються в однаковій кількості: представники керівника державної служби, визначені ним одноосібно із числа державних службовців цього державного органу; представники виборного органу первинної профспілкової організації з числа державних службовців, а в разі відсутності профспілкової організації - представники державних службовців, обрані на загальних зборах (конференції) державних службовців державного органу.

До складу дисциплінарної комісії можуть включатися експерти або інші представники громадських об`єднань, утворених відповідно до Закону України "Про громадські об`єднання", за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.

До складу дисциплінарної комісії повинна бути включена щонайменше одна особа, яка має юридичну освіту не нижче другого (магістерського) рівня та досвід роботи за фахом.

29. Згідно з частиною третьою статті 252 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП) звільнення членів виборного профспілкового органу підприємства, установи, організації (у тому числі структурних підрозділів), його керівників, профспілкового представника (там, де не обирається виборний орган професійної спілки), крім випадків додержання загального порядку, допускається за наявності попередньої згоди виборного органу, членами якого вони є, а також вищого виборного органу цієї професійної спілки (об`єднання професійних спілок).

30. Наведені положення кореспондуються з частини третьої статті 41 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності".

VI. Позиція Верховного Суду

31. Аналіз наведених положень Закону № 889-VIII свідчить, що законодавцем чітко визначені як підстави, так і порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців.

32. Так, для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія.

33. З метою збору інформації про обставини, які слугували підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа.

34. При цьому, частиною другою статті 73 Закону № 889-VIII визначено, які, зокрема, висновки в обов`язковому порядку повинна містити така дисциплінарна справа.

35. У свою чергу, дисциплінарна комісія в обов`язковому порядку на відповідному засіданні повинна розглянути сформовану відносно державного службовця дисциплінарну справу (з усіма її складовими) та лише після такого розгляду скласти відповідне подання, яке і буде відповідним результатом розгляду дисциплінарної справи.

36. Зі змісту оскаржуваного розпорядження вбачається, що нормативною підставою для звільнення позивача із займаної посади відповідачем визначено пункт 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII, за яким дисциплінарним проступком є перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення.

37. Судами встановлено, що дисциплінарну комісію Печерської РДА утворено розпорядженням голови від 30 травня 2016 року № 283-к, до складу якої включено начальника організаційного відділу та інших працівників апарату Печерської РДА, а також представників від профспілкової організації, делегованих засіданням профспілкового комітету Печерської РДА, що підтверджується витягом із протоколу від 26 травня 2016 року № 23.

38. В подальшому, розпорядженням голови Печерської РДА від 14 березня 2017 року № 148-к, внесено зміни до розпорядження голови від 30 травня 2016 року № 283-к (зі змінами від 08 вересня 2016 року № 436-к), а саме, виведено із складу дисциплінарної комісії голову дисциплінарної комісі - заступника голови Печерської РДА Невмержицького А. В. та введено до її складу голову Печерської РДА Мартинчука С. О.

39. Слід зазначити, що Законом № 889-VIII не передбачено право самого керівника державної служби - суб`єкта призначення входити до складу дисциплінарної комісії, а натомість закріплюється принцип рівності представництва у дисциплінарній комісії керівника державної служби - суб`єкта призначення та виборного органу первинної профспілкової організації.

40. Участь керівника державної служби - суб`єкта призначення у процесі притягнення до дисциплінарної відповідальності забезпечується тим, що він уповноважений ініціювати дисциплінарні провадження стосовно державних службовців, утворювати дисциплінарну комісію, приймати рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження за результатами розгляду відповідного подання дисциплінарної комісії, яке, з-поміж іншого, є для нього рекомендаційним.

41. Також, як зазначалося, у разі якщо один із членів дисциплінарної комісії прямо підпорядкований особі, стосовно якої відкрито або здійснюється дисциплінарне провадження, такий член дисциплінарної комісії не повинен брати участі у прийнятті рішення.

42. Не зважаючи на це, начальник організаційного відділу, який, згідно з положенням про цей відділ, безпосередньо підпорядкований керівнику апарату Печерської РДА, приймав участь у голосуваннях, пов`язаних із розглядом та результатом роботи комісії по притягненню позивача до дисциплінарної відповідальності.

43. Наведене свідчить, що залучення особи, яка приймає рішення про накладення дисциплінарного стягнення (керівника державного органу - суб`єкта призначення) до складу дисциплінарного комісії, до того ж у якості голови цієї комісії, а також участь у прийнятті комісією рішень безпосередньо підпорядкованої позивачу особи, порушує принцип рівності представництва у дисциплінарній комісії, а відтак будь-які дії та подання такої дисциплінарної комісії, що формується за результатом розгляду дисциплінарної справи стосовно державних службовців не можуть вважатися правомірними.

44. Слід зауважити, що про наявність порушень під час притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності наголошувалося також Міжрегіональним управлінням Національного агентства з питань державної служби у місті Києві, Київській, Чернігівській, та Черкаській областях у вимогах від 26 грудня 2017 року № 12, №13, складених за результатами позапланової перевірки Печерської РДА.

45. Крім того, як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, починаючи з 14 лютого 2015 року, ОСОБА_1 є членом та головою профспілкового комітету Печерської РДА, що підтверджується протоколом звітно-виборчих зборів первинної профспілкової організації від 14 лютого 2015 року.

46. Всупереч частини третьої статті 252 КЗпП України та частини третьої статті 41 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" згода на звільнення ОСОБА_1 відповідачем отримана не була.

47. За таких обставин та правового врегулювання Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про незаконність розпорядження голови Печерської РДА від 29 грудня 2017 року № 662-к щодо звільнення ОСОБА_1 із займаної посади, у зв`язку з порушенням встановленої законом процедури.

48. Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновки судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

49. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

50. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VII. Судові витрати

51. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Печерської районної в місті Києві державної адміністрації залишити без задоволення.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 квітня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2018 року у цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Кашпур

Н. В. Шевцова