Історія справи

Ухвала КАС ВП від 17.09.2019 року у справі №815/1866/15

ПОСТАНОВА

Іменем України

12 грудня 2019 року

Київ

справа №815/1866/15

адміністративне провадження №К/9901/43125/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Бучик А. Ю.,

суддів: Мороз Л. Л., Рибачука А. І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17.05.2017 у складі колегії суддів: Зуєвої Л. Є., Шевчук О. А., Федусика А. Г. у справі №815/1866/15 за позовом Заступник керівника Одеської місцевої прокуратури № 2 до Юридичного департаменту Одеської міської ради в особі Управління державної реєстрації, треті особи: ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 про скасування рішення,

УСТАНОВИЛ:

Заступник керівника Одеської місцевої прокуратури № 2 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі Одеської міської ради, Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області з позовом, в якому просив скасувати рішення державного реєстратора Реєстраційної служби Одеського міського управління юстиції від 30.12.2013 року індексний номер 9699808 про державну реєстрацію права власності на житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1, за ОСОБА_1.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 23.02.2017 в задоволенні позову відмовлено.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2017 року постанову Одеського окружного адміністративного суду від 23.02.2017 року скасовано, прийнято нову постанову, якою позов задоволено.

Скасовано рішення державного реєстратора Реєстраційної служби Одеського міського управління юстиції від 30.12.2013 року індексний номер 9699808 про державну реєстрацію права власності на житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1 за ОСОБА_1.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17.05.2017 та залишити в силі постанову Одеського окружного адміністративного суду від 23.02.2017.

Касаційну скаргу обґрунтовано, серед іншого, тим, що рішення судів першої та апеляційної інстанції ухвалені щодо реєстраційних дій, здійснених на основі юридичних фактів, стосовно яких існує спір про право цивільне, в межах якого (за наявності для цього підстав) можуть бути розв'язані й питання, пов'язані з реєстрацією права власності на будівлю. Таким чином, вказана справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14 червня 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2017 року.

У поданих відзивах третя особа ОСОБА_4 та Одеська міська рада просять касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін.

Касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Ухвалою Верховного Суду від 19 вересня 2019 року Справу № 815/1866/15 за позовом заступника керівника Одеської місцевої прокуратури № 2 в інтересах держави в особі Одеської міської ради та департаменту Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області до юридичного департаменту Одеської міської ради в особі управління Державної реєстрації, 3-ті особи ОСОБА_1, ОСОБА_4, ОСОБА_2, ОСОБА_3 про скасування рішення передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду у зв'язку з оскарженням учасником справи рішень судів попередніх інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

Повертаючи справу до Касаційного адміністративного суду, Велика Палата Верховного Суду у своїй ухвалі від 18 листопада 2019 року вказала, що нею вже висловлена правова позиція з питань юрисдикції таких спорів, зокрема, у постановах від 04 вересня 2018 року у справі 823/2042/16, від 04 грудня 2018 року у справі № 915/1377/17, від 02 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а. У цих постановах зазначено, що спір про скасування рішення, запису щодо державної реєстрації речового права на нерухоме майно чи обтяження такого права за іншою особою у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно є цивільно-правовим.

Вирішення таких спорів здійснюється за правилами цивільного або господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін. Належним відповідачем у такій справі є особа, право на майно якої оспорюється та щодо якої здійснено аналогічний запис у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Участь державного реєстратора як співвідповідача (якщо позивач вважає його винним у порушенні прав) у спорі не змінює його цивільно-правового характеру.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

У ході розгляду справи судами встановлено, що рішенням виконкому Іллічівської райради депутатів від 07.07.1967 № 584 домобудівля по 5 Деревообробному пров. / Хімічна/1746 схоронено до реконструкції району та дозволено видачу домової книги на ім'я ОСОБА_3 та прописку її сім'ї. В рішенні зазначено про те, що у 1966 році ОСОБА_5 самочинно збудовано домоволодіння за адресою: АДРЕСА_2.

У подальшому в будинку був прописаний син ОСОБА_5 ОСОБА_6 та дружина сина - ОСОБА_1.

Заочним рішенням Малиновського районного суду м. Одеси від 15.04.2014 у справі № 521/10459/13-ц позбавлено ОСОБА_1 права користування зазначеним житловим приміщенням.

На теперішній час у вказаному будинку мешкають та зареєстровані ОСОБА_3, її син - ОСОБА_6, онука - ОСОБА_4 з неповнолітньою ОСОБА_2

16.08.2012 Інспекцією ДАБК в Одеській області зареєстровано декларацію про готовність об'єкта до експлуатації № ОД 142121142826 щодо об'єкта "Реконструкція житлового будинку, АДРЕСА_1, замовником якої є ОСОБА_1.

30.12.2013 державним реєстратором Реєстраційної служби Одеського міського управління юстиції Каменською О. А. на підставі вищезазначеної декларації про готовність об'єкта до експлуатації прийнято рішення про державну реєстрацію за індексним номером: 9699808, яким за ОСОБА_1 зареєстровано право власності на житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог судом першої інстанції зазначено, що оскільки реєстрація декларації від 16.08.2012 № ОД 14212142826 про готовність об'єкта до експлуатації з реконструкції житлового будинку літ. "Е" за адресою: АДРЕСА_1, замовником якої була ОСОБА_1, є чинною та не скасована у встановленому законом порядку, то відсутні підстави для скасування рішення державного реєстратора Реєстраційної служби Одеського міського управління юстиції від 30.12.2013 індексний номер 9699808 про державну реєстрацію права власності на житловий будинок літ. "Е" за адресою: АДРЕСА_1, за ОСОБА_1, яке було прийнято на підставі вказаної зареєстрованої декларації.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про задоволення позову, суд апеляційної інстанції вказав, що рішення про державну реєстрацію винесено з відкриттям розділу в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, а отже, право власності на такий об'єкт нерухомого майна раніше зареєстровано не було. Таким чином, проведеною реконструкцією об'єкта нерухомого майна, якої насправді не відбувалось, зареєстровано право власності на самочинно збудований об'єкт, що до цього часу не був зареєстрований у передбаченому законодавством України порядку.

При цьому судова колегія зазначила, що при прийнятті державним реєстратором оскаржуваного рішення відбулося порушення права власності територіальної громади м. Одеси на земельну ділянку, на якій розташований житловий будинок, тоді як відповідне "будівництво" фактично відбулось без відведення в установленому законодавством порядку земельної ділянки для цієї мети.

У декларації про готовність об'єкта до експлуатації, що була підставою для прийняття оскаржуваного рішення державним реєстратором, документом, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, зазначено рішення виконкому Одеської міської ради при земельної ділянки від 05.01.1954. Однак, ОСОБА_1 не надано до суду копію такого рішення та будь-яких інших доказів, які б свідчили про державну реєстрацію належного їй майнового права на цю земельну ділянку.

Враховуючи викладене, судом апеляційної інстанції підсумовано, що за ОСОБА_1 зареєстровано право власності на житловий будинок, який знаходиться на земельній ділянці, що знаходиться в комунальній власності, чим порушено право територіальної громади м. Одеси, а також встановлений законодавством публічний правовий порядок здійснення державної реєстрації права власності на об'єкт нерухомого майна.

Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.

Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Відповідно до статті 2 КАС у редакції, чинній на розгляду справи судами попередніх інстанцій, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 1 частини 1 статті 3 КАС у зазначеній редакції).

Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ (за статтею 17 КАС у відповідній редакції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

У пункті 7 частини 1 статті 3 КАС в наведеній вище редакції визначено, що суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Водночас помилковим є поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є суб'єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб'єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Необхідною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб'єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.

Згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16, якщо позивач не був заявником стосовно оскаржуваних ним реєстраційних дій, які були вчинені за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства та чи заявляються, окрім вимог про скасування оспорюваного рішення, запису в державному реєстрі прав, вимоги про визнання недійсними правочинів, на підставі яких прийнято оспорене рішення, здійснено оспорений запис.

Натомість, до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб'єктами стосовно їх прав та обов'язків у конкретних правових відносинах, в яких хоча б один суб'єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб'єкта, а останній відповідно зобов'язаний виконувати вимоги та приписи такого суб'єкта владних повноважень (постанова Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17).

Спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки реєстратор, приймаючи оскаржувані рішення про державну реєстрацію прав на нерухоме майно, не мав публічно-правових відносин саме з позивачем чи Одеською міською радою, в інтересах якої заявлено позов. Оскаржувані рішення про державну реєстрацію стосувались реєстрації прав інших осіб.

Аналогічна правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16, від 04 грудня 2018 року у справі № 915/1377/17, від 29 січня 2019 року у справі № 813/1321/17, від 02 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а та інших.

Визнання протиправними і скасування рішень щодо державної реєстрації права власності на нерухоме майно спрямоване на захист прав Одеської міської ради на земельну ділянку, не які розміщено нерухоме майно, право власності на яке зареєстровано за третьою особою.

Належним відповідачем у такій справі є особа, право на майно якої оспорюється та щодо якої здійснено запис у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.

Участь державного реєстратора як співвідповідача (якщо позивач вважає його винним у порушенні прав) у спорі не змінює його приватноправового характеру.

Ураховуючи те, що позовні вимоги в цій справі є похідними при вирішенні судом питання щодо правомірності набуття особами права власності на нерухоме майно і можуть впливати на майнові права та інтереси цих осіб, Суд дійшов висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Колегія суддів також вказує, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 02 жовтня 2019 року у справі № 807/137/18 з метою встановлення чіткого критерію визначення юрисдикції спорів щодо державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, відступила від висновків, викладених у постановах від 04 квітня 2018 року у справах № 817/567/16 та № 826/9928/15, від 10 квітня 2018 року у справі № 808/8972/15, від 16 травня 2018 року у справі № 826/4460/17, від 23 травня 2018 року у справі № 815/4618/16, від 05 червня 2018 року у справі №04/20728/14, від 12 червня 2018 року у справі № 823/378/16, від 13 червня 2018 року у справах № 820/2675/17 та 803/1125/17 щодо належності до юрисдикції адміністративних судів спорів за позовами осіб, які не були заявниками вчинення реєстраційних дій, до державного реєстратора про скасування його рішень чи записів у державному реєстрі стосовно державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень.

У вказаному рішенні Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий критерій визначення юрисдикції спору як наявність порушень вимог чинного реєстраційного законодавства у діях державного реєстратора під час державної реєстрації прав на нерухоме майно не завжди є достатнім та ефективним, адже наявність цих порушень можна встановити лише при розгляді справи по суті, а не на момент звернення позивача з позовною заявою. Крім того, скасування державної реєстрації права, належного одній особі, за заявою іншої особи в порядку адміністративного судочинства не дозволяє остаточно вирішити спір між цими особами. Тож не виконується основне завдання судочинства. У таких спорах питання правомірності укладення цивільно-правових договорів, на підставі яких відбулись реєстраційні дії, обов'язково постають перед судом, який буде вирішувати спір, незалежно від того, чи заявив позивач вимогу щодо оскарження таких договорів. Отже, в зазначеній категорії справ вирішуються спори про цивільне право між особами, які вимагають скасування державної реєстрації, й особами, за якими зареєстровано право чи обтяження. А тому мають розглядатися судами господарської або цивільної юрисдикції залежно від суб'єктного складу сторін спору.

Відповідно до ч. 1 ст. 354 КАС України Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно ч. 1 ст. 354 КАС України.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених ч. 1 ст. 354 КАС України, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Керуючись ст. 343, 349, 354, 356 КАС України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2017 року скасувати.

Провадження у справі № 815/1866/15 закрити.

Роз'яснити про право на звернення до суду в порядку цивільного судочинства.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді: Л. Л. Мороз

А. І. Рибачук