Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

12 лютого 2020 року

Київ

справа № 360/3190/19

адміністративне провадження №К/9901/34346/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Дашутіна І.В.,

суддів: Шишова О.О., Яковенка М.М.

розглянув в письмовому провадженні касаційну скаргу Лисичанської міської ради Луганської області на ухвалу Першого апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2019 року у складі колегії суддів: Гайдар А.В. (головуючий суддя), Казначеєв Є.Г., Компанієць І.Д. у справі №360/3190/19 за позовом ОСОБА_1 до Лисичанської міської ради Луганської області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, -

в с т а н о в и в :

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1.ОСОБА_1 звернулася з адміністративним позовом до суду, у якому просила: визнати протиправними дії Лисичанської міської ради Луганської області, які полягають у відмові в задоволенні запитів на інформацію від 11 червня 2019 року, від 20 червня 2019 року, від 26 червня 2019 року та від 08 липня 2019 року; зобов'язати Лисичанську міську раду Луганської області надати такі копії документів: договір від 12 квітня 2019 року № 43 (з додатковими угодами), укладений з адвокатом Бондарєвою В.В., акти приймання-передачі виконаних робіт за квітень-червень 2019 року до договору від 12 квітня 2019 року № 43 та інформацію щодо фактично здійснених оплат за договором від 12 квітня 2019 року № 43.

2. Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2019 року позов ОСОБА_1 задоволено повністю. Визнано протиправною викладену в листах від 19 червня 2019 року № 63/01-28, від 25 червня 2019 року № 67/01-28, від 03 липня 2019 року № 69/01-28 та від 12 липня 2019 року № 77/01-28 відмову Лисичанської міської ради Луганської області у задоволенні запитів ОСОБА_1 на інформацію від 11 червня 2019 року, від 20 червня 2019 року, від 26 червня 2019 року та від 08 липня 2019 року. Зобов'язано Лисичанську міську раду Луганської області в порядку, визначеному Законом України «Про доступ до публічної інформації», надати ОСОБА_1. запитувану інформацію - копії договору від 12 квітня 2019 року № 43 (з додатковими угодами), укладеного з адвокатом Бондарєвою В.В., копії актів приймання-передачі виконаних робіт за квітень-червень 2019 року до договору від 12 квітня 2019 року № 43 та інформацію щодо фактично здійснених оплат за договором від 12 квітня 2019 року № 43. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Лисичанської міської ради Луганської області на користь ОСОБА_1 судовий збір в розмірі 768, 40 грн.

3. Ухвалою Першого апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2019 року апеляційну скаргу адвоката Бондарєвої Валерії Валеріївни в інтересах Лисичанської міської ради Луганської області на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2019 року у справі № 360/3190/19 залишено без руху на підставі частини 3 та частини 4 статті 55 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у зв'язку з необхідністю надати Бондарєвою В.В. договір про надання правової допомоги/доручення органу (установи), уповноваженого законом на надання безоплатної правової допомоги від 12 квітня 2019 року № 43.

4. Ухвалою Першого апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2019 року апеляційну скаргу адвоката Бондарєвої Валерії Валеріївни в інтересах Лисичанської міської ради Луганської області на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2019 року у справі № 360/3190/19 повернуто заявникові.

5. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:

5.1. До Першого апеляційного адміністративного суду надійшла адміністративна справа № 360/3190/19 з апеляційною скаргою Бондарєвої Валерії Валеріївни в інтересах Лисичанської міської ради Луганської області на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2019 року.

5.2. Ухвалою Першого апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2019 року апеляційну скаргу адвоката Бондарєвої Валерії Валеріївни в інтересах Лисичанської міської ради Луганської області на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2019 року у справі № 360/3190/19 залишено без руху на підставі частини 3 та частини 4 статті 55 КАС України у зв'язку з необхідністю надати Бондарєвою В.В. договір про надання правової допомоги/доручення органу (установи), уповноваженого законом на надання безоплатної правової допомоги від 12 квітня 2019 року № 43 для підтвердження або спростування інформації про те, що Лисичанська міська рада Луганської області не приймала жодного рішення про надання повноважень Лисичанському міському голові Шиліну С.І. щодо укладення договорів з адвокатами на надання правової допомоги Лисичанській міській раді Луганської області, а саме щодо представництва інтересів Лисичанської міської ради.

5.3. 28 жовтня 2019 року до канцелярії Першого апеляційного адміністративного суду надійшов лист від Лисичанського міського голови Шиліна С., в якому він підтверджує факт укладення та чинність договору про надання юридичних послуг від 12 квітня 2019 року № 43 з адвокатом Бондарєвою В.В. з метою реалізації конституційного та процесуального права на апеляційне оскарження рішення Луганського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2019 року.

5.4. 29 жовтня 2019 року на виконання ухвали суду апеляційної інстанції про залишення апеляційної скарги без руху від 10 жовтня 2019 року від адвоката Бондарєвої В.В. надійшов лист із копією договору про надання юридичних послуг від 12 квітня 2019 року № 43.

5.5. Ухвалою Першого апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2019 року апеляційну скаргу адвоката Бондарєвої Валерії Валеріївни в інтересах Лисичанської міської ради Луганської області на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2019 року у справі № 360/3190/19 повернуто заявникові.

6. Повертаючи апеляційну скаргу на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2019 року, суд апеляційної інстанції виходив з того, що апеляційна скарга підписана особою, яка не має права її підписувати за відсутності повноважень адвоката на її підписання, оскільки виконавчий орган місцевого самоврядування не уповноважував міського голову приймати рішення щодо укладення договорів з адвокатами на надання правової допомоги.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

7. Відповідач звернувся до суду із касаційною скаргою, просить скасувати оскаржувану ухвалу суду апеляційної інстанції та направити справу для продовження розгляду до цього суду.

7.1. Доводи касаційної скарги полягають у тому, що на думку представника відповідача, повноваження сільського, селищного, міського голови, визначені пунктом 16 частини четвертої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» є дискреційними. Крім того, судом апеляційної інстанції повернуто апеляційну скаргу з формальних підстав, що унеможливило заявнику доступ до правосуддя.

8. Позивач у відзиві на касаційну скаргу просить рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

9. Відповідно до частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

10. Законом України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-ІХ) внесені зміни щодо порядку розгляду адміністративних справ, зокрема зміни до КАС України, які набрали чинності 08 лютого 2020 року.

11. Відповідно до пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-ІХ установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

12. Відповідно до частини 1 статті 131-2 Конституції України для надання професійної правничої допомоги в Україні діє адвокатура.

13. Згідно з вимогами частини 3 статті 55 КАС України юридична особа незалежно від порядку її створення, суб'єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, беруть участь у справі через свого керівника, члена виконавчого органу, іншу особу, уповноважену діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво юридичної особи, суб'єкта владних повноважень), або через представника.

14. Відповідно до частини 1 статті 26 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» від 05 липня 2012 року № 5076-VI (далі - Закон № 5076-VI) адвокатська діяльність здійснюється на підставі договору про надання правової допомоги.

15. Згідно з пунктом 2 частини 1 статті 20 Закону № 5076-VI під час здійснення адвокатської діяльності адвокат має право вчиняти будь-які дії, не заборонені законом, правилами адвокатської етики та договором про надання правової допомоги, необхідні для належного виконання договору про надання правової допомоги, зокрема, представляти і захищати права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб у суді, органах державної влади та органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, громадських об'єднаннях, перед громадянами, посадовими і службовими особами, до повноважень яких належить вирішення відповідних питань в Україні та за її межами.

16. Як встановлено частиною 3 статі 26 Закону № 5076-VI, повноваження адвоката як захисника або представника в господарському, цивільному, адміністративному судочинстві, кримінальному провадженні, розгляді справ про адміністративні правопорушення, а також як уповноваженого за дорученням у конституційному судочинстві підтверджуються в порядку, встановленому законом.

17. Таким чином, у договорі про надання правової допомоги закріплюється обсяг повноважень адвоката, а також вказуються обмеження щодо вчинення певних дій, визначаються особливості надання правової допомоги клієнту, її зміст та форми уповноваження на ведення правової допомоги.

18. Залишаючи апеляційну скаргу без руху на підставі вимог частин 3 та 4 статті 55 КАС України в суду апеляційної інстанції існували сумніви щодо наявності повноважень у адвоката Бондарєвої Валерії Валеріївни представляти інтереси (подавати апеляційну скаргу) Лисичанської міської ради Луганської області.

19. Як вбачається з матеріалів справи, суддя-доповідач зазначив, що 08 жовтня 2019 року на адресу Першого апеляційного адміністративного суду надійшов лист-звернення Лисичанської міської ради Донецької від 02 жовтня 2019 року № 4283/01-16, де, зокрема, зазначено, що Лисичанська міська рада Луганської області не приймала жодного рішення про надання повноважень Лисичанському міському голові Шиліну С.І. щодо укладення договорів з адвокатами на надання правової допомоги Лисичанській міській раді Луганської області, а саме щодо представництва інтересів Лисичанської міської ради.

20. Судом апеляційної інстанції застосовано положення статті 298 КАС України та надано можливість апелянту підтвердити або спростувати інформацію викладену в листі-зверненні Лисичанської міської ради Донецької від 02 жовтня 2019 року № 4283/01-16.

21. Система місцевого самоврядування відповідно до частини першої статті 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

22. Одним із принципів здійснення місцевого самоврядування є принцип колегіальності, що закріплений статтею 4 Закону № 280/97-ВР.

23. Відповідно до частини 1 статті 12 Закону № 280/97-ВР сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

24. Згідно з вимогами частини 3 статті 24 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

25. Відповідно до пункту 16 частини 4 статті 42 Закону № 280/97-ВР сільський, селищний, міський голова укладає від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства, а з питань, віднесених до виключної компетенції ради, подає їх на затвердження відповідної ради.

26. В свою чергу виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання як затвердження договорів, укладених сільським, селищним, міським головою від імені ради, з питань, віднесених до її виключної компетенції. (пункт 43 частини 1 статті 26 Закону № 280/97-ВР).

27. Відповідно до частини 6 статті 42 вказаного Закону при здійсненні наданих повноважень сільський, селищний, міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним - перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади. Сільський, селищний, міський голова щорічно звітує відповідно сільській, селищній, міській раді про здійснення державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності виконавчими органами відповідної ради.

28. За правилами частини 1 статті 74 Закону № 280/97-ВР органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами.

29. Закон не дає визначення понять «підзвітність», «підконтрольність» і «відповідальність», що дає можливість робити висновок, що в кожному конкретному випадку суд оцінює відповідну категорію.

При існуванні збалансованої системи стримувань і противаг при здійсненні повноважень сільським, селищним, міським головою з'являється можливість врахування позиції громади і проявити реальний контроль за управлінськими рішеннями.

30. У пункті 128 рішення Європейського суду з прав людини «Свято-Михайлівська парафія проти України» від 14 червня 2007 року зазначив, що «закон» повинен чітко визначити межі будь-яких повноважень, наданих компетентним органом, а також спосіб їх застосування, щоб забезпечити належний захист особистості від свавільного втручання.

31. Колегія суддів зауважує, що відповідач у цій справі є колегіальним органом влади, що представляє інтереси територіальної громади та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Лисичанською міською радою висловлено позицію щодо представлення її прав та інтересів в судових органах відповідними представниками органу місцевого самоврядування. Відповідачем не подано належних і допустимих доказів на підтвердження повноважень адвоката Бондарєвої В.В. надавати юридичні послуги представництва інтересів Лисичанської міської ради (подавати апеляційну скаргу) та діяти від її імені.

32. За викладених обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, щодо відсутності повноважень Бондарєвої В.В. представляти інтереси (подавати апеляційну скаргу) Лисичанської міської ради Луганської області.

33. На переконання колегії суддів Верховного Суду доводи касаційної скарги відповідача стосовно наявності у даних правовідносинах, що склалися між сторонами, дискреційних повноважень міського голови також не знайшли свого відображення в матеріалах справи.

34. Дискреційне повноваження - це таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

35. Таким чином, Лисичанська міська рада як колегіальний орган місцевого самоврядування самостійно визначила обсяг повноважень міського голови щодо права уповноважувати посадових осіб органів місцевого самоврядування представляти інтереси цієї територіальної громади в судах. Таке уповноваження на представництво її інтересів є дискреційним повноваженням міської ради.

36. Враховуючи викладене, Верховний Суд доходить до висновку, що судом апеляційної інстанції дотримано норми матеріального та процесуального права під час прийняття оскаржуваного рішення.

37. Частиною першою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

38. З огляду на наведене, касаційна скарга Лисичанської міської ради Луганської області не підлягає задоволенню.

Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №460-ІХ , ст. 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

39. Касаційну скаргу Лисичанської міської ради Луганської області залишити без задоволення.

40. Ухвалу Першого апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2019 року у справі №360/3190/19 за позовом ОСОБА_1 до Лисичанської міської ради Луганської області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії - залишити без змін.

41. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Суддя-доповідач І.В. Дашутін

Судді О.О. Шишов

М.М.Яковенко