Історія справи

Ухвала КАС ВП від 19.09.2018 року у справі №825/1481/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 вересня 2018 року

Київ

справа №825/1481/16

адміністративне провадження №К/9901/7416/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Гончарової І.А.,

суддів - Ханової Р.Ф., Олендера І.Я.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Чернігівській області

на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2016 року (судді - Грибан І.О., Беспалов О.О., Парінов А.Б.)

у справі № 825/1481/16

за позовом Чернігівського об'єднаного управління Пенсійного фонду України

до Державної фінансової інспекції в Чернігівській області

про визнання незаконною та скасування вимоги, -

ВСТАНОВИВ:

У серпні 2016 року Чернігівське об'єднане управління Пенсійного фонду України (далі - Пенсійний фонд) звернулось до суду з адміністративним позовом про скасування вимоги Державної фінансової інспекції в Чернігівській області (далі - Фінінспекція) від 01.06.2016.

Свій позов Пенсійний фонд мотивував тим, що відповідач, здійснивши перевірку фінансово-господарської діяльності позивача дійшов помилкового висновку про наявність в діяльності позивача порушень вимог чинного законодавства щодо призначення та виплати пенсій внутрішньо переміщеним особам. Вважаючи безпідставними висновки відповідача щодо порушень Пенсійним фондом вимог закону та посилаючись на відсутність у Фінінспекції компетенції здійснювати перевірку діяльності органів Пенсійного фонду з призначення та виплати пенсій, позивач просив скасувати вимогу Фінінспекції від 01.06.2016 року.

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 вересня 2016 року (суддя - Клопот С.Л.) в задоволенні позову відмовлено.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2016 року задоволено апеляційну скаргу Пенсійного фонду, скасовано постанову суду першої інстанції та задоволено адміністративний позов: визнано протиправною та скасовано вимогу заступника начальника Державної фінансової інспекції в Чернігівській області Суржик О.Ф. від 01.06.2016 № 25-04-18-14/3649.

Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції Фінінспекція звернулась до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та процесуального права, просила її скасувати та залишити в силі постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 вересня 2016 року.

При цьому скаржник зазначив, що суд дійшов помилкового висновку про відсутність у Фінінспекції права здійснення контролю за призначенням, перерахунком та виплатою пенсійних виплат.

Пенсійний фонд відзиву на касаційну скаргу не надав, що не перешкоджає розгляду справи.

23.01.2018 справу в порядку, передбаченому Розділом VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), передано до Верховного Суду.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши та обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на таке.

З матеріалів справи вбачається, що на підставі ухвали слідчого судді Деснянського районного суду міста Чернігова від 29.04.2016, Держфінінспекцією проведено позапланову ревізію фінансово - господарської діяльності Чернігівського об'єднаного управління Пенсійного фонду України за період з 01.01.2015 по 10.03.2016, за результатами якої складено акт від 30.05.2016.

В акті викладено висновки відповідача про те, що перевіркою встановлено безпідставне нарахування та виплату Пенсійним фондом пенсійних виплат на загальну суму 115 734, 07 грн. та безпідставне нарахування та зарахування на карткові рахунки пенсій особам з обмеженими фізичними можливостями, як внутрішньо переміщеним у сумі 6 335 384, 48 грн.

01.06.2016 Фінінспекцією направлено на адресу Пенсійного фонду вимогу про усунення порушень законодавства, підписану заступником начальника О.Ф. Суржик.

У вимозі, пославшись на встановлене під час ревізії незаконне нарахування та зарахування на карткові рахунки пенсій, як внутрішньо переміщеним особам, у загальній суми 6 335 384, 48 грн., Фінінспекція зобов'язала позивача «усунути виявлені порушення законодавства в установленому законом порядку».

Крім того, 02.06.2016 відповідачем передано матеріали позапланової ревізії фінансово-господарської діяльності Пенсійного фонду до Управління СБ України в Чернігівські області.

Відмовивши в задоволенні адміністративного позову суд першої інстанції виходив з того, що направляючи позивачу оскаржувану вимогу відповідач діяв в межах своїх повноважень, обґрунтовано та правомірно, а сама вимога не є актом зобов'язального характеру і не утворює у відношенні позивача жодних правових наслідків.

Натомість суд апеляційної інстанції задовольнивши позов послався на те, що перевірка дотримання законодавства при призначенні, перерахунку та виплаті пенсій у солідарній системі та щодо взаємодії Пенсійного фонду з фондами загальнообов'язкового державного соціального страхування в силу положень частини другої статті 103 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» не належить до повноважень органу державного фінансового контролю, отже контроль за призначенням, перерахунком та виплатою пенсійних виплат знаходиться поза межами повноважень, визначених Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні внормовувались положеннями Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (Закон №2939-XII) та приписами Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України N499/2011 від 23.04.2011.

Статтею 2 Закону №2939-XII визначено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Зі змісту статті 11 Закон №2939-XII вбачається, що органами державного фінансового контролю здійснюються позапланові ревізії у разі надходження відповідних доручень органів Служби безпеки України та на підставі рішення суду.

Отримавши ухвалу слідчого судді відповідач, згідно з вимогами пункту 31 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами (затв. постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 N550), узгодив з правоохоронним органом програму ревізії, а результати позапланової ревізії оформив відповідним актом від 30.05.2016.

У відповідності до статті 10 Закон №2939-XII та пункту 46 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, органам Державної фінансової інспекції надано право надсилати об'єкту контролю письмову вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Аналіз нормативних актів, що регламентують діяльність органів Державної фінансової інспекції дозволяє зробити висновок про наявність у останніх права, у випадках визначених законом, здійснювати державний фінансовий контроль у фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, оформлювати результати ревізії відповідним актом та пред'являти керівникам та іншим особам підприємствам, установам та організаціям, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, відтак помилковим є посилання суду апеляційної інстанції на відсутність у Фінінспекції компетенції контролю за діяльністю Пенсійного фонду.

В той же час, колегія суддів Касаційного адміністративного суду враховує наступне.

З огляду на правову природу письмової вимоги контролюючого органу, вона породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт, може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

При цьому "законність" письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

У даній справі, зміст спірної вимоги, яка, є індивідуально-правовим актом, і відтак породжує права і обов'язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб "забезпечити відшкодування збитків", встановлених контролюючим органом. Додатково про обов'язковий характер даної вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави.

Водночас, спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов'язковий до виконання підконтрольною установою, винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.

Зазначивши у вимозі про необхідність «усунути виявлені порушення законодавства в установленому законом порядку» відповідач не вказав які саме дії, та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків безпідставного нарахування та зарахування на карткові рахунки осіб, не зазначених у вимозі, пенсій.

Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов'язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

Під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Правову позицію щодо необхідності врахування судами змісту вимог Державної фінансової інспекції викладено в постанові Верховного Суду від 08 травня 2018 року у справі №826/3350/17.

Відтак, оскаржувана вимога Фінінспекції від 01.06.2016 підлягає скасуванню, проте з інших правових підстав, ніж ті, що зазначені в постанові Київського апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2016 року.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Згідно зі статтею 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 354, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, -

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Чернігівській області задовольнити частково.

Постанови Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 вересня 2016 року та Київського апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2016 року скасувати та прийняти нову постанову, якою задовольнити адміністративний позов Чернігівського об'єднаного управління Пенсійного фонду України.

Визнати протиправною та скасувати вимогу заступника начальника Державної фінансової інспекції в Чернігівській області Суржик О.Ф. від 01.06.2016 № 25-04-18-14/3649.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І.А. Гончарова

Судді Р.Ф. Ханова

І.Я. Олендер