ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 серпня 2020 року

м. Київ

справа № 818/2400/18

адміністративне провадження № К/9901/3560/19

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мороз Л.Л.,

суддів: Кравчука В.М., Рибачука А.І.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 818/2400/18

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Сумській області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року, прийняте у складі судді Кравченка Є.Д. та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого Мінаєвої О.М., суддів: Макаренко Я.М. , Бартош Н.С.,

в с т а н о в и в :

ОСОБА_1 (надалі позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області (надалі відповідач), в якій просив зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Сумській області привести у відповідність до вимог частини 10 статті 123 Земельного кодексу України наказ «Про затвердження документації із землеустрою» від 21 липня 2017 року № 18-5087/16-17-СГ шляхом доповнення інформацією про надання земельної ділянки у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року, позов задоволено.

Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Сумській області відповідно до вимог частини 10 статті 123 Земельного кодексу України внести зміни в наказ «Про затвердження документації із землеустрою» від 21 липня 2017 року № 18-5087/16-17-СГ шляхом доповнення інформацією про надання земельної ділянки у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач неодноразово звертався до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області із заявами про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок ОСОБА_1 в оренду для ведення фермерського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованих за межами населених пунктів на території Постольненської сільської ради Сумського району Сумської області, проте листами від 05 вересня 2014 року № 31-18-0.7-6399/2-14 та від 16 жовтня 2015 року № ДС-31-18-0.7-5171/25-15 відповідачем відмовлено у затвердженні проекту землеустрою.

Вищевказані відмови були скасовані рішеннями суду від 23 грудня 2014 року у справі № 818/3308/14 та від 14 березня 2016 року у справі № 818/3819/15, зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Сумській області розглянути проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок ОСОБА_1 в оренду для ведення фермерського господарства у відповідності до вимог законодавства.

14 березня 2016 року ОСОБА_1 в черговий раз звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області із заявою про затвердження проекту землеустрою, проте листом від 26 вересня 2016 року № Р-09302/0/5/16/5447/6-16 йому відмовлено.

Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2016 року у справі № 818/1346/16, яка була залишена без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2017 року, визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, викладену у листі від 26 вересня 2016 року № Р-09302/0/5/16/5447/6-16, у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок ОСОБА_1 в оренду для ведення фермерського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованих за межами населених пунктів на території Постольненської сільської ради Сумського району Сумської області. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Сумській області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок ОСОБА_1 в оренду для ведення фермерського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованих за межами населених пунктів на території Постольненської сільської ради Сумського району Сумської області.

На виконання вказаної постанови, наказом Головного управління Держгеокадастру у Сумській області від 21 липня 2017 року № 18--5087/16-17-СГ затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок ОСОБА_1 в оренду для ведення фермерського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованих за межами населених пунктів на території Постольненської сільської ради Сумського району Сумської області.

На підставі наказу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області від 21 липня 2017 року № 18-5087/16-17-СГ про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок ОСОБА_1 в оренду для ведення фермерського господарства, позивач звернувся до спеціалізованої організації для розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок, яка була розроблена та затверджена рішенням Сумської районної ради від 22 грудня 2017 року.

29 січня 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області із заявою, в якій просив укласти договори оренди земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів на території Постольненської сільської ради Сумського району Сумської області, згідно затвердженого проекту землеустрою.

Листом від 22 лютого 2018 року № Р-341/0/5-18/181/6-18 відповідач повідомив ОСОБА_1 , що надання громадянам земельних ділянок для ведення фермерського господарства здійснюється на конкурентних засадах та за погодженням з об`єднаною територіальною громадою. Згідно листа Постольненської сільської ради, Миколаївська об`єднана територіальна громада висловлює не погодження щодо укладання договору оренди земельних ділянок загальною площею 89,1633 га, які передаються в користування на умовах оренди не на конкурентних засадах.

10 квітня 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області із заявою, в якій просив внести зміни в наказ «Про затвердження документації із землеустрою» від 21 липня 2017 року № 18-5087/16-17-СГ шляхом доповнення інформацією про надання земельної ділянки у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання.

Листом від 18 квітня 2018 року № Р-585/0/5-18/295/6-18 Головне управління Держгеокадастру у Сумській області повідомило позивача, що ним виконано вимоги постанови Сумського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2016 року у справі № 818/1346/16, а саме наказом Головного управління Держгеокадастру у Сумській області від 21 липня 2017 року № 18--5087/16-17-СГ затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок ОСОБА_1 в оренду для ведення фермерського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованих за межами населених пунктів на території Постольненської сільської ради Сумського району Сумської області.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, висновки якого підтримав апеляційний суд, виходив з того, що відповідачем не наведено належних доказів правомірності невнесення до наказу «Про затвердження документації із землеустрою» від 21 липня 2017 року № 18-5087/16-17-СГ інформації про надання земельної ділянки у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання.

У поданій касаційній скарзі відповідач просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій у справі та прийняти нове рішення, яким відмовити у позові.

Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, враховуючи межі касаційного перегляду, визначені статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить з такого.

Предметом спору у даній справі є відповідність змісту наказу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області від 21 липня 2017 року № 18--5087/16-17-СГ про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок ОСОБА_1 , приписам чинного законодавства України, а саме відсутність в ньому інформації про надання земельної ділянки у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною 10 статті 123 Земельного кодексу України рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюється:

затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

вилучення земельних ділянок у землекористувачів із зазначенням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності);

надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

Таким чином, розроблений проект землеустрою підлягає погодженню та затвердженню відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування. У разі прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність одночасно вирішується питання про надання земельної ділянки у власність.

Вказаний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 19 червня 2018 року у справі 816/1920/17.

Отже, приймаючи рішення про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення, уповноважений орган зобов`язаний зазначити в ньому інформацію відповідно до вимог частини 10 статті 123 Земельного кодексу України, а саме вказати, крім затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, також інформацією про надання земельної ділянки у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання.

Це означає, що вимоги позивача про зобов`язання відповідача внести зміни в наказ «Про затвердження документації із землеустрою» від 21 липня 2017 року № 18-5087/16-17-СГ шляхом доповнення інформацією про надання земельної ділянки у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання є обґрунтованими.

Отже, з урахуванням вищевикладеного, колегія суддів вважає правильним висновок судів попередніх інстанцій про задоволення позовних вимог.

Суд не може погодитись з доводами касаційної скарги про те, що оскільки позивач не оскаржив наказ «Про затвердження документації із землеустрою» від 21 липня 2017 року № 18-5087/16-17-СГ, тому з ним погодився, і це унеможливлює задоволення позову у справі яка розглядається.

Звернення особи до суду, так само як і вибір способу захисту є правом, а не обов`язком, а тому використання чи невикористання такого права не може впливати на визначення питання правомірності чи неправомірності відповідних рішень, дій чи бездіяльності.

Між тим, позивач не оскаржив наказ «Про затвердження документації із землеустрою» від 21 липня 2017 року № 18-5087/16-17-СГ, оскільки він на його думку є правомірним, але не містить повної інформації, а тому обраний позивачем спосіб захисту спрямований на зобов`язання відповідача доповнити наказ необхідною інформацією.

Також, у касаційній скарзі відповідач вказує, що на цей час він вже не є розпорядником спірних земельних ділянок, оскільки спірні земельні ділянки наказом Головного управління Держгеокадастру у Сумській області від 20 серпня 2018 року № 18-6297/16-18-СГ вже передані з державної власності у комунальну власність і Головне управління Держгеокадастру не є розпорядником спірних земельних ділянок.

Проте, суд зазначає, що рішенням Сумського районного суду Сумської області від 18 липня 2019 року, залишеним без змін постановою Сумського апеляційного суду від 16 жовтня 2019 року, визнано незаконним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Сумській області від 20 серпня 2018 року № 18-6297/ 16-18-СГ в частині передачі в комунальну власність Миколаївській сільській раді Сумського району Сумської області земельних ділянок: площею 8,4682 га - кадастровий номер 5924786700:05:001:0394; площею 28,3553 га - кадастровий номер 5924786700:05:001:0397; площею 8,7837 га - кадастровий номер 5924786700:03:003:0307; площею 10,8000 га - кадастровий номер 5924786700:03:003:0306; площею 11,3489 га - кадастровий номер 5924786700:03:002:0429; площею 21,4072 га - кадастровий номер 5924786700:03:002:0430, які розташовані за межами населених пунктів на території Постольненської сільської ради (на даний час Миколаївська сільська рада) Сумського району Сумської області.

Крім того, наказ «Про затвердження документації із землеустрою», у який просить внести зміни позивач, виданий 21 липня 2017 року, тобто до передачі в комунальну власність Миколаївській сільській раді Сумського району Сумської області земельних ділянок, та, за умови зазначення відповідачем у наказі усієї передбаченої законом інформації, питання про надання земельної ділянки у користування позивачу було б та мало бути вирішене ще 21 липня 2017 року. Таким чином, підстав для передачі в комунальну власність Миколаївській сільській раді Сумського району Сумської області спірних земельних ділянок наказом Головного управління Держгеокадастру у Сумській області від 20 серпня 2018 року № 18-6297/ 16-18-СГ не було.

Також, заявник касаційної скарги вважає, що суд першої інстанції неправомірно відмовив у задоволенні його клопотання про залишення позову без розгляду у зв`язку з пропуском строку звернення до суду.

Проте, вказане питання вирішене ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року, яка не є предметом перегляду за цією касаційною скаргою.

У касаційній скарзі відповідач вказує про неможливість суду втручання в його дискреційні повноваження.

Проте, повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.

Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами:

1) за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати …", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…" тощо;

2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав;

3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів;

4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.

Стосовно дискреційних повноважень, суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.

Натомість, у цій справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій - зазначення у наказі передбаченої законом інформації. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - не вказувати у наказі, яким затверджено проект землеустрою, інформації про надання земельної ділянки у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання. Визначальним є те, що у спірних правовідносинах згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.

Отже, повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.

Враховуючи наведене, касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення судів - без змін.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області залишити без задоволення.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року у справі № 818/2400/18 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіЛ.Л. Мороз В.М. Кравчук А.І. Рибачук