Історія справи

Ухвала КАС ВП від 18.09.2018 року у справі №804/577/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 червня 2020 року

Київ

справа №804/577/18

провадження №К/9901/58376/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Загороднюка А. Г., Мельник-Томенко Ж. М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» до Департаменту транспорту та транспортної інфраструктури Дніпровської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року (суддя Букіна Л.Є.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2018 року (судді Шлай А.В., Круговий О.О., Прокопчук Т.С.),

І. Суть спору.

1. У січні 2018 року Громадська організація «Платформа Громадський контроль» (далі - ГО «Платформа Громадський контроль», Громадська організація) звернулася до Департаменту транспорту та транспортної інфраструктури Дніпровської міської ради (далі - Департамент транспорту), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог від 15.03.2018, просила:

1.1 визнати протиправною бездіяльність Департаменту транспорту щодо непроведення у порядку та строки, передбачені чинним законодавством, конкурсів з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування у місті Дніпрі, за якими закінчився строк дії договорів про надання послуг з перевезення пасажирів, укладених за результатами конкурсів, а саме: маршрути №№ 7, 9, 20, 20а, 27, 29, 32, 33, 44, 58, 67, 76, 76а, 78, 90, 92, 92а, 98, 109, 114, 122, 124, 124а, 125, 125а, 132, 134, 142, 148, 149;

1.2 зобов`язати Департамент транспорту провести відкриті конкурси з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування у місті Дніпрі, за якими закінчився строк дії договорів, укладених за результатами конкурсів, у порядку передбаченому чинним законодавством, протягом двох місяців з дня набрання рішенням законної сили, а саме: за маршрутами №№ 7, 9, 20, 20а, 27, 29, 32, 33, 44, 58, 67, 76, 76а, 78, 90, 92, 92а, 98, 109, 114, 122, 124, 124а, 125, 125а, 132, 134, 142, 148, 149.

2. Позовні вимоги обґрунтовано протиправною бездіяльністю посадових осіб Департаменту транспорту щодо не проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусах загального користування у м. Дніпрі відповідно до вимог чинного законодавства та нормативно-правових актів Дніпровської міської ради.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи.

3. ГО «Платформа Громадський контроль» зареєстрована Реєстраційною службою Дніпропетровського міського управління юстиції Дніпропетровської області, що підтверджується свідоцтвом про реєстрацію громадського об`єднання як громадської організації чи громадської спілки від 11.03.2015 № 1430640, є неприбутковою юридичною особою, яка здійснює свою діяльність відповідно до Конституції України, Закону України «Про громадські об`єднання» та Статуту.

4. Громадська організація звернулася до директора Департаменту транспорту з листом від 29.11.2017 № 574/17, в якому повідомила про проведений моніторинг нормативно-правових актів та документів Дніпровської міської ради, під час якого було виявлено низку правопорушень з боку посадових осіб Департаменту транспорту, що полягали у не проведенні відкритого конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусах загального користування у м. Дніпрі.

5. У зв`язку з цим Громадська організація просила усунути порушення вимог чинного законодавства шляхом підготовки та публікації оголошення про проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусах загального користування у м. Дніпрі в мінімальний технічно можливий термін, провести службове розслідування та притягнути до відповідальності винних посадових осіб Департаменту транспорту.

6. У відповідь Департамент транспорту надав відповідь листом від 05.01.2018 № 5/5-18 про запланований на 2018 рік конкурс з перевезення пасажирів на міських автобусах загального користування, який буде проводитися відповідно до статті 44 Закону України «Про автомобільний транспорт» та постанови Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 № 1081 «Про затвердження порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування».

7. Суди попередніх інстанцій зазначили, що за вказаними у позові маршрутами закінчилися терміни дії договорів з перевезення, за деякими маршрутами з перевізниками укладено тимчасові договори, що, на думку позивача, суперечить вимогам чинного законодавства, оскільки такі договори мають бути укладені лише після проведення конкурсу з перевезення пасажирів. Вказані обставини стали підставою для звернення Громадської організації до суду з цим позовом.

Рішення судів першої та апеляційної інстанцій.

8. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 18 квітня 2018 року відмовив у задоволенні позову.

9. Суд першої інстанції виходив з того, що позивач не довів протиправної бездіяльності з боку відповідача, яка би порушувала права та інтереси безпосередньо позивача як юридичної особи.

10. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 26 червня 2018 року залишив рішення суду першої інстанції без змін.

11. Суд апеляційної інстанції в цілому погодився з висновками суду першої інстанції за наслідками розгляду цієї справи. Зауважив також, що позаяк позивач не довів факту порушення особисто своїх прав, то навіть у разі, якщо рішення та дії/бездіяльність суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає. Звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

12. Зазначив, що у справі не встановлено, які суб`єктивні права позивача як громадської організації, порушені у зв`язку із непроведенням в порядку та строки, передбачені чинним законодавством, конкурсів з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування в м. Дніпрі, за якими закінчився строк дії договорів про надання послуг з перевезення пасажирів, укладених за результатами конкурсів.

Касаційне оскарження.

13. У касаційній скарзі позивач просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій в повному обсязі і ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.

14. Переконує, що Громадська організація діє в інтересах жителів м. Дніпра, які користуються громадським транспортом і зацікавлені у тому, щоб отримувати якісні послуги з перевезення.

15. Вважає, що позаяк відповідач не виконує належним чином своїх повноважень у сфері організації транспортного перевезення пасажирів, Громадська організація змушена вживати заходів задля того, щоб захистити суспільні інтереси (у цьому контексті йдеться про жителів м. Дніпра). З посиланням, зокрема, на статтю 21 Закону України 22.03.2012 № 4572-VI «Про громадські об`єднання» (далі - Закон № 4572-VI) позивач зазначив, що має право звертатися до суду з таким от позовом і така його позиція узгоджується зі статутними цілями Громадської організації.

16. Як можна зрозуміти з пояснень позивача, бездіяльність відповідача є протиправною, порушує права членів Громадської організації, за захистом яких і заявлено цей позов.

17. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити оскаржені судові рішення без змін.

18. Серед іншого зазначив про те, що позивач не пояснив за захистом чиїх конкретно прав він звернувся з цим позовом, яким чином порушуються саме його (позивача) права у цих правовідносинах.

ІV. Релевантні джерела права та оцінка Верховного Суду.

19. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

20. Відповідно до частини першої-третьої статті 1 Закону № 4572-VI громадське об`єднання - це добровільне об`єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів. Громадське об`єднання за організаційно-правовою формою утворюється як громадська організація або громадська спілка.

21. Громадська організація - це громадське об`єднання, засновниками та членами (учасниками) якого є фізичні особи.

22. Відповідно до частини першої статті 21 Закону № 4572-VI для здійснення своєї мети (цілей) громадське об`єднання має право:

1) вільно поширювати інформацію про свою діяльність, пропагувати свою мету (цілі);

2) звертатися у порядку, визначеному законом, до органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами;

3) одержувати у порядку, визначеному законом, публічну інформацію, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації;

4) брати участь у порядку, визначеному законодавством, у розробленні проектів нормативно-правових актів, що видаються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування і стосуються сфери діяльності громадського об`єднання та важливих питань державного і суспільного життя;

5) проводити мирні зібрання;

6) здійснювати інші права, не заборонені законом.

23. За частиною другою статті 21 Закону № 4572-VI громадське об`єднання зі статусом юридичної особи має право:

1) бути учасником цивільно-правових відносин, набувати майнові і немайнові права відповідно до законодавства;

2) здійснювати відповідно до закону підприємницьку діяльність безпосередньо, якщо це передбачено статутом громадського об`єднання, або через створені в порядку, передбаченому законом, юридичні особи (товариства, підприємства), якщо така діяльність відповідає меті (цілям) громадського об`єднання та сприяє її досягненню. Відомості про здійснення підприємницької діяльності громадським об`єднанням включаються до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань;

3) засновувати з метою досягнення своєї статутної мети (цілей) засоби масової інформації;

4) брати участь у здійсненні державної регуляторної політики відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності";

5) брати участь у порядку, визначеному законодавством, у роботі консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, що утворюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування для проведення консультацій з громадськими об`єднаннями та підготовки рекомендацій з питань, що стосуються сфери їхньої діяльності.

24. Відповідно до частин першої-третьої статті 22 Закону № 4572-VI держава забезпечує додержання прав громадських об`єднань.

25. Втручання органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб у діяльність громадських об`єднань, так само як і втручання громадських об`єднань у діяльність органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, не допускається, крім випадків, передбачених законом.

26. Органи державної влади, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування можуть залучати громадські об`єднання до процесу формування і реалізації державної політики, вирішення питань місцевого значення, зокрема, шляхом проведення консультацій з громадськими об`єднаннями стосовно важливих питань державного і суспільного життя, розроблення відповідних проектів нормативно-правових актів, утворення консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів при органах державної влади, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, в роботі яких беруть участь представники громадських об`єднань.

27. Державний нагляд та контроль за дотриманням закону громадськими об`єднаннями здійснюють органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування у порядку, визначеному законом.

28. Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

29. Аналізуючи наведені положення законодавства у зіставленні з предметом і підставами позову в цій справі колегія суддів насамперед вважає за необхідне зазначити, що громадська організація, зважаючи на мету свого створення, може бути учасником певних правовідносин, будучи наділеним певним обсягом прав та обов`язків. Залежно від характеру цих правовідносин, їх змісту та власне правового статусу громадської організації у певному правовідношенні залежить обсяг її прав та способів їх реалізації.

30. Громадська організація наділена процесуальною правосуб`єктністю, тож може звертатися до суду за захистом своїх прав. Спосіб захисту в такому випадку обумовлюється предметом спору, підставами позову, обставинами, за яких виник спір, але насамперед повинен мати на меті відновити/захистити порушенні права від неправомірних рішень, дій/бездіяльності, якщо розглядати це в контексті адміністративного судочинства, суб`єктів владних повноважень у публічно-правових відносинах.

31. Але в будь-якому випадку звернення, як в цій справі, громадської організації з адміністративним позовом до суб`єкта владних повноважень передбачає існування публічно-правового спору (який виник щодо права (громадської організації), яке ґрунтується за законі). Такий спір має бути реальним, а наслідки оспорених рішень, дій/бездіяльності, так само як і результат вирішення судом спору, повинні мати безпосередній вплив на відповідне право (порушення якого зумовило звернення до суду). Посилання на опосередковані наслідки від неправомірних рішень, дій/бездіяльності чи на абстрактні права, за захистом яких подано цей позов, чи правомірну мету, яку в такий спосіб (подання адміністративного позову) переслідує заявник, не можуть слугувати свідченням як виникнення спору, так і підставою для захисту порушених прав (в тому сенсі, як їх трактує позивач).

32. Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

33. За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

34. Як можна зрозуміти зі встановлених в цій справі обставин, звернення Громадської організації з цим позовом до суду зумовлено не стільки виникненням спору (щодо проведення конкурсів з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування в м. Дніпрі), скільки з метою змусити відповідача виконувати/здійснити свої повноваження у певній сфері правовідносин, у яких він як суб`єкт владних повноважень наділений відповідними владними функціями.

35. Поміж тим, Громадська організація не надає послуг з перевезення пасажирів, конкурсні процедури щодо визначення перевізників на автобусних маршрутах загального користування безпосередньо її прав як учасника таких правовідносин не стосуються, будь-яких порушень з боку відповідача, які б зачіпали безпосередньо права та інтереси Громадської організації та/або її учасників позивач не зазначив.

36. Заявлена позивачем мета захистити права споживачів цих послуг (жителів м. Дніпра, які користуються послугами перевезення і мають право вимагати, щоб ці послуги були належної якості) не може змінити чи підмінити суті публічно-правового спору, з яким процесуальний закон пов`язує звернення до адміністративного суду і чим власне визначається завдання адміністративного судочинства.

37. У випадку з позивачем, то в обсязі встановлених в цій справі обставин можемо констатувати, що спору з відповідачем стосовно проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування у місті Дніпрі не виникало. Понад те, між сторонами не виникло спору як такого, тобто не наведено в чому власне полягає порушене право громадської організації, на чому воно гуртується (правова підстава) і яким чином відповідач своїми діями/бездіяльністю порушив відповідне право.

38. У контексті обставин цієї справи зазначимо, що статутна діяльність громадської організації, на яку теж покликається позивач як на підставу позову, не надає їй права/повноважень бути представницьким органом/організацією, який може діяти в інтересах територіальної громади міста Дніпра. Здійснювати статутну діяльність громадська організація може в порядку і спосіб, які передбачені законодавством, приміром звертатися до органів державної влади та органів місцевого самоврядування із заявами, скаргами чи пропозиціями. Або ж Громадська організація може проявити свою позицію і в іншій формі, яку не заборонено законом.

39. Однак звернення до суду з адміністративним через призму реалізації мети статутної діяльності громадської організації не узгоджується із завданням адміністративного судочинства і не може слугувати підставою позову. Понад те, звернення до суду під приводом захисту порушених прав інших осіб у сфері публічно-правових відносин (за відсутності спору як такого) не може мати на меті втрутитися у діяльність, зокрема, органу місцевого самоврядування, з тим, щоб в такий спосіб змусити його до прийняття рішень або вчинення дій. Тобто, звернення до суду за відсутності публічно-правового спору і безвідносно до порушення безпосередньо чиїхось прав чи інтересів, зокрема громадської організації, у цьому спорі, виключає і право на захист.

40. З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, на яких спираються їхні рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

41. Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-IX) касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

42. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (тут і далі - в редакції, яка діяла до набрання чинності Законом № 460-IX) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

43. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

44. Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

45. Переглянувши оскаржені судові рішення в межах доводів касаційної скарги відповідно до статті 341 КАС, колегія суддів не встановила неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права або порушень норм процесуального права.

46. Доводи касаційної скарги висновків судів та обставин справи не спростовують.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» залишити без задоволення.

2. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2018 року в цій справі - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді А. Г. Загороднюк

Ж. М. Мельник-Томенко