Історія справи

Ухвала КАС ВП від 29.03.2018 року у справі №819/1556/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

10 липня 2018 року

Київ

справа №819/1556/17

провадження №К/9901/44146/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_3, ОСОБА_4 до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області про визнання протиправними та скасування рішень, зобов'язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою ОСОБА_3, ОСОБА_4 на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду у складі судді Мартиць О.І. від 26 жовтня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Ніколіна В.В., Гінди О.М., Старунського Д.М. від 20 лютого 2018 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2017 року ОСОБА_3 та ОСОБА_4 звернулись до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, у якому просили:

- визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 22 червня 2017 року К-4582/0-1653/6-17 про відмову в наданні ОСОБА_3 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності за межами населеного пункту на території Товстенської селищної ради Заліщинського району Тернопільської області;

- визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 22 червня 2017 року Г-4579/0-1655/6-17 про відмову в наданні ОСОБА_4 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 1,5 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності за межами населеного пункту на території Товстенської селищної ради Заліщинського району Тернопільської області;

- визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 22 серпня 2017 року К-7319/0-2986/6-17 про відмову в наданні ОСОБА_3 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності за межами населеного пункту на території Товстенської селищної ради Заліщинського району Тернопільської області;

- визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 22 серпня 2017 року Г-7318/0-2985/6-17 про відмову в наданні ОСОБА_4 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 1,5 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності за межами населеного пункту на території Товстенської селищної ради Заліщинського району Тернопільської області;

- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_3 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності за межами населеного пункту на території Товстенської селищної ради Заліщинського району Тернопільської області та прийняти рішення про надання такого дозволу;

- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_4 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 1,5 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності за межами населеного пункту на території Товстенської селищної ради Заліщинського району Тернопільської області та прийняти рішення про надання такого дозволу.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2017 року у задоволенні позову відмовлено.

3. Рішення суду мотивовано законністю та обґрунтованістю відмов відповідача, викладених у листах.

4. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2018 року постанову суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове судове рішення про часткове задоволення позову. Визнано протиправним та скасовано рішення Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 22 червня 2017 року К-4582/0-1653/6-17 про відмову в наданні ОСОБА_3 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності за межами населеного пункту на території Товстенської селищної ради Заліщинського району Тернопільської області. Визнано протиправним та скасовано рішення Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 22 червня 2017 року Г-4579/0-1655/6-17 про відмову в наданні ОСОБА_4 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 1,5 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності за межами населеного пункту на території Товстенської селищної ради Заліщинського району Тернопільської області. Визнано протиправним та скасовано рішення Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 22 серпня 2017 року К-7319/0-2986/6-17 про відмову в наданні ОСОБА_3 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності за межами населеного пункту на території Товстенської селищної ради Заліщинського району Тернопільської області. Визнано протиправним та скасовано рішення Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 22 серпня 2017 року Г-7318/0-2985/6-17 про відмову в наданні ОСОБА_4 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 1,5 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності за межами населеного пункту на території Товстенської селищної ради Заліщинського району Тернопільської області. Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області повторно розглянути заяви ОСОБА_3 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності за межами населеного пункту на території Товстенської селищної ради Заліщинського району Тернопільської області. Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області повторно розглянути заяви ОСОБА_4 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 1,5 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності за межами населеного пункту на території Товстенської селищної ради Заліщинського району Тернопільської області. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

5. Рішення суду мотивовано незаконністю відмов позивачам у наданні дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок. Щодо зобов'язання відповідача прийняти рішення про надання їм такого дозволу, вказано, що це призведе до втручання суду у дискреційні повноваження органу, який уповноважений розпоряджатись землями.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій в частині відмови у задоволенні позову, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_3 та ОСОБА_4 звернулись із касаційною скаргою, у якій просять їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову у цій частині.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_3 та ОСОБА_4 звернулись до Головного управління Держгеокадастру України у Тернопільській області із клопотаннями про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність, орієнтовною площею 2,000 га та 1,5000 га, відповідно, для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності за межами населеного пункту Товстенської селищної ради Заліщицького району Тернопільської області.

Листами від 22 червня 2017 року № К-4582/0-1653/6-17 та № Г-4579/0-1655/6-17 Головне управління Держгеокадастру України у Тернопільській області відмовило позивачам у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок з посиланням на необхідність першочергового забезпечення земельними ділянками на території Товстенської селищної ради місцевих жителів - учасників антитерористичної операції та членів сімей військовослужбовців, які загинули (померли) чи пропали безвісті під час проходження військової служби.

Листами від 22 серпня 2017 року № К-7319/0-2986/6-17 та № Г-7318/0-2985/6-17 Головне управління Держгеокадастру України у Тернопільській області повторно відмовило позивачам у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок обґрунтовуючи його тим, що земельні ділянки, на які вони претендують, не входять у перелік земельних ділянок, оприлюднених на офіційному веб-сайті управління, які можуть бути передані у власність громадянам у ІІІ кварталі 2017 року на території Тернопільської області.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. Касаційна скарга ОСОБА_3 та ОСОБА_4 обґрунтована тим, що за їх клопотаннями відповідач двічі відмовив у наданні дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, протиправність яких встановлена судом. Тому зобов'язання відповідача повторно їх розглянути не може бути ефективним засобом захисту порушеного права. Відповідачем було виконано всі умови, визначені чинним законодавством, необхідні для прийняття рішення про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою. Тому в даному випадку відсутнє втручання суду у дискреційні повноваження відповідача, оскільки наявний прямий обов'язок вчинити певні дії.

9. Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області своїх доводів відносно касаційної скарги не висловило.

ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

10. Відповідно до пункту «а» частини третьої статті 22 Земельного кодексу України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

11. За змістом частин першої - третьої та п'ятої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

12. Частиною шостою та сьомою статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

13. У частинах першій та третій статті 22 Земельного кодексу України передбачено, що землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства; сільськогосподарським підприємствам - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

14. Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

15. Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

16. У разі наявності у суб'єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов'язання судом суб'єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

17. Відповідно до пунктів 2, 4 та 10 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення адміністративного позову суд може визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт чи окремі його положення; визнати бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язати вчинити певні дії; визначити інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

18. Згідно з частиною четвертою статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

19. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

20. Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об'єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).

21. Відповідно до пункту 30 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27 вересня 2001 року рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.

22. За змістом частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

23. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

24. Враховуючи обставини справи, Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області, відмовляючи ОСОБА_3 та ОСОБА_4 у наданні дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок з підстав, які не передбачені законодавством, діяло протиправно.

25. Між тим, надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Видача такого дозволу без необхідних дій суб'єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.

26. Питання про те, чи відповідали подані ОСОБА_3 та ОСОБА_4 до Головного управління Держгеокадастру України у Тернопільській області документи вимогам частини шостої статті 118 Земельного кодексу України, судом апеляційної інстанції не досліджувалось. Відповідних доказів на підтвердження вказаної обставини матеріали справи також не містять.

27. Суд позбавлений можливості встановити наявність можливості та наміру у суб'єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення з урахуванням позиції суду про те, що посилання відповідача на підстави для відмови у розробленні проекту землеустрою, викладені у листах від 22 червня 2017 року та 22 серпня 2017 року, не узгоджуються з вимогами національного законодавства.

28. За таких обставин тільки після встановлення факту належно поданих позивачами документів можливо ефективно захистити їх порушені права шляхом зобов'язання відповідача прийняти відповідне рішення про надання таких дозволів.

29. Щодо вимоги касаційної скарги про скасування постанови суду першої інстанції, то вона не підлягає задоволенню, оскільки вказане судове рішення вже скасовано судом апеляційної інстанції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

30. Верховний Суд позбавлений можливості установити необхідні обставини у цій справі та усунути допущені порушення, а тому, з урахуванням наявності у суду апеляційної інстанції повноважень щодо перегляду справи за додатково поданими доказами, колегія суддів прийшла до висновку, що рішення суду апеляційної інстанції в частині позовних вимог ОСОБА_3, ОСОБА_4 до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області про зобов'язання прийняти рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

31. В решті судове рішення підлягає залишенню без змін, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; у ньому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341,345, 349, 351, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_3, ОСОБА_4 задовольнити частково.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2018 року скасувати в частині позовних вимог ОСОБА_3, ОСОБА_4 до Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області про зобов'язання прийняти рішення та направити справу у цій частині на новий розгляд до суду апеляційної інстанції .

В решті постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2018 року - залишити без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя Я. О. Берназюк

Суддя М. І. Гриців