Історія справи

Постанова КАС ВП від 09.09.2025 року у справі №260/5797/24

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 вересня 2025 року

м. Київ

справа №260/5797/24

адміністративне провадження № К/990/20350/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 260/5797/24

за позовом Керівника Ужгородської окружної прокуратури Закарпатської області який діє в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства до Дубриницької сільської ради Ужгородського району Закарпатської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою першого заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.04.2025 (ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Бруновської Н. В., суддів: Хобор Р. Б, Шавеля Р. М.),

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

04.09.2024 Керівник Ужгородської окружної прокуратури (далі також - прокурор, позивач) в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства (далі - Західне УЛМГ) звернувся з позовом до Дубриницької сільської ради Ужгородського району Закарпатської області, в якому просив:

визнати протиправною бездіяльність Дубриницької сільської ради Ужгородського району щодо неналежного розгляду на сесії ради подання Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 01.12.2023 № 08/2042-23 з прийняттям рішення про віднесення земель до самозалісених у порядку, визначеному частинами другою - третьою, п`ятою статті 57-1 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).

зобов`язати Дубриницьку сільську раду Ужгородського району Закарпатської області розглянути на сесії ради подання Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 05.10.2023 № 02/891 з прийняттям рішення щодо віднесення зазначених в ньому земельних ділянок площею 152,3 га до самозалісених земель у порядку, визначеному частинами другою - третьою, п`ятою статті 57-1 ЗК України.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 21.01.2025 у задоволенні позову прокурора відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків.

Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 08.04.2025 скасував рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 21.01.2025, ухваливши нове рішення про часткове задоволення позову, яким:

визнав протиправною бездіяльність Дубриницької сільської ради Ужгородського району щодо неналежного розгляду на сесії ради подання Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 01.12.2023 № 08/2042-23 з прийняттям відповідного рішення;

зобов`язав Дубриницьку сільську раду Ужгородського району Закарпатської області повторно розглянути на найближчій сесії ради подання Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 05.10.2023 № 02/891 з прийняттям відповідного рішення;

в іншій частині у задоволенні позову відмовив.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про часткове задоволення позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що подання Західного УЛМГ від 01.12.2023 № 08/2042-23 належним чином розглянуто не було (Дубриницькою сільською радою 21.12.2023 рішення по суті не прийнято), питання віднесення вищезазначених земельних ділянок загальною площею 152,3 га до самозалісених земель підлягає повторному розгляду на наступній сесії Дубриницької сільської ради з прийняттям рішення відповідно до частин другої - третьої, п`ятої статті 57-1 ЗК України. Однак Дубриницька сільська рада вчиняє протиправну бездіяльність щодо ухвалення на сесії рішення про віднесення вищезазначених земель до самозалісених. Дане питання на розгляд сесії ради більше не виносилося, рішення щодо нього не прийнято. Також суд апеляційної інстанції наголосив, що ухвалення рішення щодо віднесення земель до самозаліснених належить до повноважень органу місцевого самоврядування, через що суд позбавлений можливості вирішувати питання про прийняття рішення щодо віднесення зазначених в даному поданні земельних ділянок площею 152,3 га до самозалісених земель у порядку, визначеному частинами другою - третьою, п`ятою статті 57-1 ЗК України.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу

До Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Першого заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури, в якій заявник просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.04.2025 в частині відмови у задоволенні позову прокурора про зобов`язання розглянути на сесії ради подання Західного УЛМГ з ухваленням рішення щодо віднесення зазначених у ньому земельних ділянок площею 152,3 га до самозаліснених земель у порядку, визначеному частинами другою - третьою, п`ятою статті 57-1 ЗК України. Ухвалити в цій частині нове рішення, яким позов задовольнити.

Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження, заявник вказує на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права - частини 2, 3, 4 статті 57-1 ЗК України, у спірних правовідносинах, та покликаючись на приписи пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, зазначає, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

Відповідач надіслав відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого заперечує проти її задоволення.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Ухвалою Верховного Суду від 27.05.2025 касаційну скаргу залишено без руху.

Ухвалою Верховного Суду від 25.06.2025 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою прокурора.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 01.12.2023 Західним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства на адресу Дубриницько - Малоберезнянської територіальної громади надіслано подання "Щодо віднесення земельних ділянок до самозалісених", в якому зазначено, що воно подається у відповідності до Положення від 09.11.2022 № 1006 та статті 57-1 ЗК України.

У цьому поданні також викладено наступне:

згідно опрацьованих даних карти "Геоінформаційна система лісових ресурсів України" бази даних ВО "Укрдержліспроект" щодо ідентифікації самозалісених земель Західним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства спільно з постійними лісокористувачами Закарпатської області та за результатами натурних обстежень відповідних ділянок в межах Дубриницько-Малоберезнянської ТГ виявлено 92,3 га самозалісених земель;

ділянка площею 92,3 га з GPS координатами: 48.847181.22.641992. Дана ділянка межує з лісовим масивом Чорноголівського лісництва філії "Ужгородське ЛГ" ДП "Ліси України" біля кварталів 7 та 10. Ділянка самозалісена буком лісовим, осикою, тополею та березою повислою із складом насадження ... Вік насаджень приблизно 20-30 років. Залісеність становить приблизно 90%, розміщення ділянки поблизу Дубриницького лісництва: квартали 20,21 приблизною загальною площею 25,0 га, квартали 1, 2 площею приблизно 15 га та квартали 11,13 приблизно 20 га. Загальна площа орієнтовно 60,0 га.

На виконання статті 57-1 ЗК України, Указу Президента України № 228/2021 "Про деякі заходи щодо збереження та відтворення лісів", розпорядження начальника Закарпатської ОВА від 20.07.2023 № 660 Західне УЛМГ звернулось до відповідача з поданням про віднесення вищезгаданих сформованих земельних ділянок у межах об`єднаної територіальної громади загальною площею 152,3 га до самозалісених земель та внесених даних до Державного земельного кадастру як про самозалісені ділянки, з подальшим їх закріпленням за постійним лісокористувачем відповідно до вимог статті 17 Лісового Кодексу України (далі - ЛК України), з метою раціонального використання лісових земель.

Дубриницькою сільською радою складено проект рішення "Про віднесення вищезгаданих сформованих земель на території Дубриницької сільської ради", у якому зазначено, що відповідно до статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статті 57-1 ЗК України, розглянувши подання Західного УЛМГ від 01.12.2023 № 08/2024-23, сільська рада вирішила віднести земельну площею 92,300 га, яка розташована на території с. Чорноголова (межує з лісовим масивом Чорноголівського лісництва філії "Ужгородське ЛГ ДП "Ліси України» біля кварталів 7,10) Дубриницької сільської ради до самозалісених земель.

У цьому ж проекті рішення йдеться про необхідність зобов`язати відділ земельних відносин та з питань екології виконавчого комітету Дубриницької сільської ради забезпечити внесення відомостей про замозалісені землі до Державного земельного кадастру.

Згідно з витягом з протоколу засідання 29 сесії 8 скликання Дубриницької сільської ради від 21.12.2023, виносився на розгляд ссесії проект рішення "Про віднесення земельних ділянок до самозалісених земель на території Дубриницької сільської ради". Пропозиція - голосувати проти. Рішення не прийнято: за-1, проти-13, утримався -1.

10.01.2024 Дубриницький сільський голова направив Західному міжрегіональному управлінню лісового та мисливського господарства лист, в якому повідомив, що проект рішення про віднесення земельної ділянки площею 92,3000 га, яка розташована на території с. Чорноголова винесено на розгляд 29 сесії 8 скликання Дубриницької сільської ради, однак не підтримано належною кількістю депутатів.

У листі від 02.08.2024 Державне агентство лісових ресурсів України на лист Ужгородської окружної прокуратури повідомило, що не зверталося до суду з позовами щодо оскарження бездіяльності Дубриницької сільської ради та щодо зобов`язання прийяти рішення про віднесення земельних ділянок до самозалісених земель. Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства зверталося з поданням від 01.012.2023 року № 08/2042-23 до Дубриницько-Малоберезнянської ТГ стосовно ухвалення зазначеного рішення, однак таке прийнято не було.

Згідно витягу з Протоколу засідання 34 сесії 8 скликання Дубриницької сільської ради від 12.09.2024 по дванадцятому питанню слухали голову сільської ради Лавер Л. І., яка зачитала проект рішення "Про повторний розгляд Подання Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства щодо віднесення земельних ділянок до самозалісених земель на території Дубриницької сільської ради".

По цьому питанню виступив начальник відділу земельних відносин та з питань екології, який ознайомив всіх присутніх на сесії про дану ситуацію та зазначив, що до подання не додано жодних графічних матеріалів, які давали можливість більш детально визначити точне місце розташування даних земель, ніж прив`язка орієнтовно до кварталів земель лісництва. Згідно індексно-кадастрових карт частина даних земель відноситься до земель запасу сільськогосподарського призначення комунальної власності. Більшість депутатів проголосувала проти прийняття проекту рішення.

17.09.2024 Дубриницький сільський голова направив до Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства лист, в якому повідомила про результат розгляду подання Дубриницькою сільською радою 12.09.2024, де зазначила, що надалі до звернень рекомендують додавати відповідні графічні матеріали, на яких зазначено бажане розташування земельних ділянок.

Прокурор, покликаючись на порушення відповідачем законодавства у сфері охорони і збереження рослинного світу, зокрема, лісів, звернувся до суду з цим позовом. Право на звернення до суду з позовом прокурор обґрунтовує тим, що Держлісагенством і Західним УЛМГ, які є державними органами, уповноваженими на захист інтересів держави у сфері охорони самосійних лісів, не здійснено належний захист таких інтересів.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частин 1-3 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Частинами другою та третьою статті 1 ЛК України визначено, що ліси України є її національним багатством і за своїм призначенням та місцем розташування виконують переважно водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі, рекреаційні, естетичні, виховні, інші функції та є джерелом для задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах. Усі ліси на території України, незалежно від того, на землях яких категорій за основним цільовим призначенням вони зростають, та незалежно від права власності на них, становлять лісовий фонд України і перебувають під охороною держави.

Відповідно частини дванадцятої статті 1 ЛК України самозалісена ділянка - це земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення якої відбулося природним шляхом.

Згідно зі статтею 7 ЛК України ліси, які знаходяться в межах території України, є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника на ліси здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України. Ліси можуть перебувати в державній, комунальній та приватній власності. Суб`єктами права власності на ліси є держава, територіальні громади, громадяни та юридичні особи.

Указом Президента України «Про деякі заходи щодо збереження та відтворення лісів» №228/2021 від 07.06.2021 (далі - Указ), з метою збереження лісового фонду України, належного захисту і відтворення лісів, створення сприятливих умов для ведення лісового господарства на засадах сталого розвитку з урахуванням природних та економічних умов, забезпечення прав громадян на безпечне довкілля започатковано з 2021 року реалізацію екологічної ініціативи «Масштабне залісення України». З цією метою Кабінету Міністрів України велено:

1) розробити у двомісячний строк та внести на розгляд Верховної Ради України законопроект щодо удосконалення системи охорони, захисту і відтворення лісів, у тому числі самосійних, стимулювання лісорозведення, збереження та відновлення природних екосистем;

2) розробити та затвердити державну цільову програму «Масштабне залісення України», спрямовану на розв`язання проблемних питань лісовпорядкування, насамперед щодо охорони, захисту, використання та відтворення лісів;

3) ужити в установленому порядку заходів щодо:

- реформування лісового господарства, у тому числі удосконалення системи управління державними лісогосподарськими підприємствами;

- ідентифікації самозалісених та придатних для створення лісів земельних ділянок державної та комунальної форм власності з метою їх подальшого використання для досягнення оптимальної лісистості України;

- забезпечення належного фінансування у 2022 році та наступних роках заходів з охорони, захисту, використання та відтворення лісів;

- запровадження механізмів залучення інвестицій для відновлення лісів та лісорозведення.

20.06.2022 прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження лісів» (далі - Закон №2321-IX), набрав чинності 10.07.2022.

Цим Законом, зокрема, доповнено главу 11 ЗК України статтею 57-1 такого змісту: « 1. Самозалісена ділянка - це земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення якої відбулося природним шляхом.

2. Віднесення земельної ділянки приватної власності до самозалісеної ділянки здійснюється її власником, а щодо земельних ділянок державної та комунальної власності - органом, який здійснює розпорядження нею. Віднесення земельної ділянки, що перебуває у користуванні, заставі, до самозалісеної ділянки здійснюється за погодженням із землекористувачем, заставодержателем. Рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.

3. Віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки здійснюється шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомостей про належність всіх її угідь до угідь самозалісеної ділянки. Земельна ділянка вважається самозалісеною ділянкою з дня внесення зазначених відомостей до Державного земельного кадастру.

4. Віднесення земельної ділянки, сформованої як об`єкт цивільних прав, відомості про яку внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється без розроблення документації із землеустрою.

5. Віднесення земельної ділянки, несформованої як об`єкт цивільних прав, а також земельної ділянки, сформованої як об`єкт цивільних прав, але відомості про яку не внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється відповідно до документації із землеустрою, на підставі якої відомості про земельну ділянку вносяться до Державного земельного кадастру».

Крім того, з метою реалізації вказаної норми, частину четверту статті 21 Закону України «Про Державний земельний кадастр» доповнено абзацом 4, яким передбаченого, що відомості про угіддя земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру на підставі заяви органу місцевого самоврядування, який відповідно до статті 122 ЗК України приймає рішення про передачу земельних ділянок комунальної власності у власність, - щодо зміни угідь на угіддя самозалісеної.

Також внесено відповідні доповнення і до статті 184 ЗК України, за змістом яких «визначення самозалісених ділянок» віднесено до змісту землеустрою.

Цим же Законом внесено доповнення в частину першу статті 36 Закону України «Про землеустрій», і відповідно до такого доповнення «ґрунтові, геоботанічні та інші обстеження земель при здійсненні землеустрою проводяться з метою отримання інформації про якісний стан земель, а також для виявлення самозалісених ділянок, земель, що зазнають впливу водної та вітрової ерозії, підтоплення, радіоактивного та хімічного забруднення, інших негативних явищ».

Відповідно до підпункту 1 пункту 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону №2321-IX, Кабінету Міністрів України велено у шестимісячний строк з дня набрання чинності цим Законом забезпечити проведення інвентаризації самозалісених ділянок та вжити заходів із забезпечення ведення лісового господарства на таких ділянках.

Кабінет Міністрів України на реалізацію зазначеної функції окремого нормативно-правового акту не приймав.

Відповідно до частини четвертої статті 21 Закону України від 07.07.2011 № 3613-VI «Про Державний земельний кадастр» відомості про угіддя земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру на підставі заяви власника земельної ділянки або за рішенням органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, який, відповідно до статті 22 Земельного кодексу України приймає рішення про передачу земельних ділянок державної чи комунальної власності у власність, - щодо зміни угідь на угіддя самозалісеної ділянки.

Разом з тим, введено новий вид у підгрупах угідь Класифікації видів земельних угідь (КВЗУ): « 005.05. Самозаліснені землі», які включають самозаліснені території будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкриті частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення яких відбулося природним шляхом.

Відповідно до статей 13 16 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією, а забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України є обов`язком держави.

Отже, у спірних правовідносинах органом, уповноваженим державною здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, з урахуванням статей 57-1 122 ЗК України та частини четвертої статті 21 Закону України «Про державний земельний кадастр», є Дубриницька сільська рада Ужгородського району Закарпатської області.

Крім того, слід зазначити, що Наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 29.09.2022 № 404 затверджено «Положення про міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів України».

Міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства (далі - Управління) підпорядковуються - Держлісагентству та є його територіальними органами.

Управління та його посадові особи в межах своїх повноважень мають право:

-залучати до виконання окремих робіт, участі у вивченні окремих питань вчених і фахівців, спеціалістів органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій (за погодженням з їх керівниками), представників інститутів громадянського суспільства;

-одержувати в установленому законодавством порядку для здійснення покладених на них функцій інформацію, документи і матеріали від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності та їх посадових осіб, а також громадян та їх об`єднань інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на них завдань;

-проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів, а також у галузі мисливського господарства та полювання.

Підсумовуючи, колегія суддів зазначає, що сільська рада є уповноваженою особою щодо ухвалення рішення у спірних правовідносинах, а алгоритм віднесення заліснених земельних ділянок до самозалісених передбачає:

ідентифікацію самозалісених земельних ділянок за допомогою картографічних матеріалів і натурних обстежень;

направлення подання органом центральної виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства до територіальної громади;

віднесення заліснених земельних ділянок до категорії самозалісених органом місцевого самоврядування;

прийняття рішення про передачу самозалісених ділянок до лісового фонду лісокористувачів або створення спеціального підрозділу територіальними громадами для забезпечення ведення лісового господарства на цих землях.

Ужгородською окружною прокуратурою встановлено, що на підставі статті 57-1 ЗК України, Указу Президента України №228/2021 від 07.06.2021 «Про деякі заходи щодо збереження та відтворення лісів» та розпорядження начальника Закарпатської ОВА від 20.07.2023 №660, Західне УЛМГ звернулося до Дубриницько - Малоберезнянської територіальної громади з поданням №08/2042-23 від 01.12.2023 щодо віднесення земельних ділянок загальною площею 152,3 га до самозалісених земель та внесення даних до Державного земельного кадастру як про самозалісені ділянки з подальшим їх закріпленням за постійним лісокористувачем відповідно до вимог статті 17 ЛК України.

Зокрема, земельної ділянки площею приблизно 92,3 га з GPS координатами 48.847181,22.641992, яка межує з лісовим масивом Чорноголівського лісництва філії «Ужгородське ЛГ» ДП «Ліси України» біля кварталів 7 та 10. Ділянка самозалісена буковим лісом, осикою, тополею та березою. Вік насаджень приблизно 20-30 років. Залісеність становить приблизно 90%, розміщення рівномірне.

Крім того, три ділянки поблизу Дубриницького лісництва: квартали 20, 21 приблизною площею 25 га, квартали 1,2 приблизно 15 га та квартали 11, 13 приблизно 20 га. Загальна площа орієнтовно 60 га.

У відповідь на подання Дубриницький сільський голова повідомив, що проект рішення про віднесення земельної ділянки площею 92,3 га, яка межує з лісовим масивом Чорноголівського лісництва філії «Ужгородське ЛГ» ДП «Ліси України» біля кварталів 7 та 10, до самозалісених земель було винесено на розгляд 29 сесії 8 скликання Дубриницької сільської ради, однак не підтримано належною кількістю депутатів. Інформацію щодо розгляду питання по трьом іншим ділянкам не надано.

Також, у відповідь на запит Ужгородської окружної прокуратури Дубриницька сільська рада листом №05-02/1702 від 29.07.2024 повідомила, що сільською радою 21.12.2023 розглядалося питання віднесення земельних ділянок загальною площею 152,3 га до самозалісених земель, однак не підтримано належною кількістю депутатів. При цьому, жодних підтверджуючих документів не надано. Повідомлено, що повторний розгляд вказаного питання на сесії Дубриницької сільської ради заплановано орієнтовно на вересень 2024 року.

Разом з тим, Дубриницька сільська рада повідомила про незгоду з проведенням реєстрації або передачі самозалісених земельних ділянок сільськогосподарського призначення комунальної власності для потреб, пов`язаних з веденням лісового господарства, через те, що переважна більшість земель громади належить до категорії земель лісогосподарського призначення. Землі запасу комунальної власності сільська рада вважає за доцільне надавати в оренду для сільськогосподарських потреб.

Так, згідно Програми розвитку земельних відносин на території Дубриницької сільської ради на 2024-2025 року, затвердженої рішенням №1537 від 21.12.2023, дані землі передбачається підготовлювати на земельні торги з метою продажу права оренди.

Щодо позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності, колегія суддів зазначає таке.

Положеннями статті 122 ЗК України Дубриницька сільська рада є органом місцевого самоврядування, який уповноважений розпоряджатися землями комунальної власності в її адміністративних межах, зокрема приймати рішення про віднесення земельних ділянок до самозалісених земель.

Відповідно до частини п`ятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок - не рідше ніж один раз на місяць. Сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством (ч. 17 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Судами попередніх інстанцій встановлено, що подання Західного УЛМГ від 01.12.2023 № 08/2042-23 належним чином розглянуто не було (Дубриницькою сільською радою 21.12.2023 рішення по суті не прийнято).

Відповідно до частин першої - третьої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.

Приписами частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Отже, розгляд та вирішення питання про віднесення або про відмову у віднесенні земельних ділянок до самозалісених ділянок за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства приймається органом місцевого самоврядування виключно на пленарному засіданні сільської, селищної, міської ради у формі рішення та не може оформлятися листами у відповідь на подання.

З урахуванням викладеного, подання Західного УЛМГ мало бути винесено на розгляд та обговорення цієї Дубриницької сільської ради у пленарному засіданні з прийняттям рішення чи про віднесення земельної ділянки до самозалісених, чи про відмову у віднесенні земельної ділянки до самозалісених з зазначенням конкретних причин та обставин, що відповідачем в межах цих правовідносин вчинено не було.

Колегія суддів зазначає, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень необхідно розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Водночас для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість і межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.

Таким чином, сама по собі бездіяльність - це триваюча пасивна поведінка суб`єкта, яка виражається у формі невчинення дії (дій), яку він зобов`язаний був і міг вчинити. Тобто бездіяльність не має чітко окреслених часових меж, а саме явище бездіяльності є триваючим.

При цьому, бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути визнана протиправною адміністративним судом лише у випадку, якщо відповідач ухиляється від вчинення дій, які входять до кола його повноважень та за умови наявності правових підстав для вчинення таких дій.

Враховуючи те, що відповідач подання не ухвалив рішення за поданням Західного управління лісового та мисливського господарства, обґрунтованим є висновок суду апеляційної інстанції про те, що в цьому випадку має місце протиправна бездіяльність Дубриницької сільської ради Ужгородського району Закарпатської області.

З приводу доводів касаційної скарги прокурора про те, що за таких фактичних обставин та правового регулювання єдиним правомірним та законно обґрунтованим варіантом поведінки суб`єкта владних повноважень є ухвалення радою рішення про віднесення земельних ділянок площею 152,3 га до самозалісених земель у порядку, визначеному частинами другою - третьою, п`ятою статті 57-1 ЗК України, колегія суддів зазначає таке.

Так, дискреційні повноваження - це комплекс прав і зобов`язань представників влади як на державному, так і на регіональному рівнях, у тому числі представників суспільства, яких уповноважили діяти від імені держави чи будь-якого органу місцевого самоврядування, що мають можливість надати повного або часткового визначення і змісту, і виду прийнятого управлінського рішення.

Тобто дискреційні повноваження - це законодавчо встановлена компетенція владних суб`єктів, яка визначає ступінь самостійності її реалізації з урахуванням принципу верховенства права; ці повноваження полягають в застосуванні суб`єктами адміністративного розсуду при здійсненні дій і прийнятті рішень.

Отже, у разі відсутності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту не можна вважати втручанням у дискреційні повноваження, адже саме такий спосіб захисту порушеного права є найбільш ефективним та направлений на недопущення свавілля в органах влади.

Відповідно до Рекомендацій Ради Європи № R(80)2 щодо здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятих Кабінетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження у більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Тобто дискреційним є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова може. При цьому дискреційні повноваження завжди мають межі, встановлені законом.

Така позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23.01.2018 у справі № 208/8402/14-а, від 29.03.2018 у справі № 816/303/16, від 06.03.2019 у справі №200/11311/18-а, від 16.05.2019 у справі № 818/600/17 та від 21.11.2019 у справі № 344/8720/16-а.

Враховуючи те, що станом на момент звернення прокурора до суду сільська рада не реалізувала своїх повноважень, оскільки у спосіб, встановлений законом, не розглянула відповідне питання та не надала оцінки поданню Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 05.10.2023 № 02/891, відповідно, не ухвалила рішення про задоволення подання чи про відмову в його задоволенні, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що позовні вимоги підлягають частковому задоволенню шляхом зобов`язання відповідача повторно розглянути на найближчій сесії ради подання з ухваленням відповідного рішення.

Доводи прокурора, наведені в касаційній скарзі, не спростовують висновків суду апеляційної інстанції.

Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, Верховний Суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення.

Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 341- 343 349 350 355 356 359 375 Кодексу адміністративного судочинства України, -

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу першого заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.04.2024 у справі №260/5797/24- залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л. В. Тацій

Судді А. І. Рибачук

С. Г. Стеценко