Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 березня 2023 року

м. Київ

справа № 640/20288/20

адміністративне провадження № К/9901/34506/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Мацедонської В.Е., Шевцової Н.В.

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу №640/20288/20

за позовом ОСОБА_1 до Міністерства оборони України про визнання протиправним та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 березня 2021 року, постановлену у складі: головуючого судді Шейко Т.І., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року, ухвалену у складі: головуючого судді Бєлової Л.В. суддів Єгорової Н.М., Чаку Є.В.,

УСТАНОВИВ:

І. Обставини справи

ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Міністерства оборони України (далі - МО України, відповідач) з вимогами:

- визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 17.07.2020 №234/2387 в частині нерозміщення в новій структурі ОСОБА_1 , головного спеціаліста відділу аудиту у сфері фінансового забезпечення;

- визнати протиправним і скасувати рішення відповідача в частині нерозміщення на посаді за результатами вивчення рівня професійної компетентності та проведеної співбесіди ОСОБА_1 - головного спеціаліста відділу аудиту у сфері фінансового забезпечення, у формі листа від 21.07.2020 №11183/з з доповіддю щодо виконання штатних заходів у Міністерстві та додатком - списком осіб, які за результатами вивчення рівня професійної компетентності не можуть бути розміщені на посадах в Департаменті внутрішнього аудиту Міністерства оборони України;

- визнати протиправним і скасувати подання від 28.07.2020 до звільнення з роботи 31.07.2020 ОСОБА_1 (вх. №8578/ДКП від 29.07.2020);

- визнати протиправним і скасувати пункт 2 наказу від 29.07.2020 №200 державного секретаря Міністерства оборони України щодо припинення державної служби та звільнення з роботи ОСОБА_1 - головного спеціаліста відділу аудиту у сфері фінансового забезпечення, 31.07.2020 у зв`язку із скороченням посади державної служби внаслідок змін до штату апарату Міністерства оборони України;

- поновити ОСОБА_1 на роботі;

- зобов`язати відповідача виплатити позивачу, ОСОБА_1 , заробітну плату за час вимушеного прогулу, тобто з 01.08.2020 по час поновлення на роботі.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 березня 2021 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року, закрито провадження у справі в частині позовних вимог про:

- визнання протиправним і скасування рішення від 17.07.2020 №234/2387 в частині нерозміщення у новій структурі ОСОБА_1 - головного спеціаліста відділу аудиту у сфері фінансового забезпечення;

- визнання протиправним і скасування рішення в частині нерозміщення на посаді за результатами вивчення рівня професійної компетентності та проведеної співбесіди ОСОБА_1 - головного спеціаліста відділу аудиту у сфері фінансового забезпечення, у формі листа від 21.07.2020 №11183/з з доповіддю щодо виконання штатних заходів у МО України та додатком - списком осіб, які за результатами вивчення рівня професійної компетентності не можуть бути розміщені на посадах у Департаменті внутрішнього аудиту МО України;

- визнання протиправним і скасування подання від 28.07.2020 до звільнення ОСОБА_1 з роботи 31.07.2020 (вх. №8578/ДКП від 29.07.2020).

Закриваючи провадження у справі у вказаній частині позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, які можуть бути предметом адміністративної справи, є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їхньої зміни чи припинення.

Суди попередніх інстанцій вважали, що оскаржуване позивачем рішення і подання не мають обов`язкового характеру і за своїм зміст є службовою/міжвідомчою документацією, а тому не мають ознак рішень/дій (бездіяльності) суб`єкта владних повноважень і не можуть бути самостійним об`єктом оскарження в адміністративному суді.

ІI. Провадження в суді касаційної інстанції

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, просить скасувати їхні рішення, а справу у вказаній частині направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначив, що суди попередніх інстанцій грубо порушили частину другу статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у якій визначені критерії для перевірки рішень, дій, бездіяльності суб`єкта владних повноважень, адже не здійснили перевірку частини обставин справи - позовних вимог, щодо яких судами попередніх інстанцій ухвалено рішення про закриття провадження у справі, тим самим уникнули оцінки істотних доводів та аргументів, дозволили суб`єкту владних повноважень уникнути судового контролю рішень, які мають прямий вплив на права позивача.

За доводами позивача, закриваючи провадження у вказаній частині позовних вимог, суд першої інстанції вказав, що зазначене рішення і подання можуть бути предметом оцінки під час вирішення судом питання правомірності рішення/наказу, прийнятого державним секретарем Міністерства оборони України на їхню реалізацію.

Проте ані суд першої інстанції, ані суд апеляційної інстанції не надали правової оцінки таким документам.

Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що судами попередніх інстанцій повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального і процесуального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.

Касаційна скарга надійшла до Суду 15.09.2021. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії у складі: головуючого судді Радишевської О.Р., суддів Мацедонської В.Е., Шевцової Н.В.

Ухвалою Суду від 02 листопада 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування

Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Пунктами 1, 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;

Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

У розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк;

IV. Позиція Верховного Суду

До справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їхнє виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.

Стосовно терміну «владні управлінські функції», то зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а «управлінські функції» - це основні напрямки діяльності органу публічної влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

При цьому під рішенням суб`єкта владних повноважень, у контексті положень КАС України, необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.

Нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Отже, обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

Як установили суди попередніх інстанцій, рішення відповідача від 17.07.2020 №234/2387 у частині нерозміщення в новій структурі ОСОБА_1 - головного спеціаліста відділу аудиту у сфері фінансового забезпечення, за своїм змістом і характером є листом т.в.о директора Департаменту О. Шпиталя на Департамент кадрової політики МО України, в якому Департамент кадрової політики повідомляв про те, що в Департаменті внутрішнього аудиту прийнято рішення щодо нерозміщення в новій структурі окремих державних службовців (зокрема, позивача). Також у листі викладено прохання надати допомогу зазначеним державним службовцям щодо переведення на рівні або нижчі посади державної служби до інших структурних підрозділів апарату МО України, Генерального Штабу Збройних Сил України та органів військового управління.

Так само оскаржуване рішення відповідача в частині нерозміщення на посаді за результатами вивчення рівня професійної компетентності та проведеної співбесіди ОСОБА_1 - головного спеціаліста відділу аудиту у сфері фінансового забезпечення, є листом відповідального за виконання організаційно-штатних змін в Департаменті внутрішнього аудиту МО України А. Бойка та директора Департаменту кадрової політики МО України О. Яцино на ім`я Державного секретаря Міністерства оборони України О. Дубляна. У вказаному листі йдеться про необхідність погодження проєктів наказів про введення в дію переліку змін до штату Департаменту та про звільнення державних службовців (у тому числі і позивача).

Оскаржуване позивачем подання від 28.07.2020 про звільнення з роботи 31.07.2020 ОСОБА_1 (вх. №8578/ДКП від 29.07.2020) є поданням відповідального за виконання організаційного заходу в Департаменті внутрішнього аудиту МО України А. Бойка на ім`я Державного секретаря Міністерства оборони України О. Дубляна про звільнення позивача з посади.

Суди попередніх інстанцій правильно зазначили, що вказані документи, у розумінні статті 4 КАС України, не є ані нормативно-правовими актами, оскільки не містять норм права, ані індивідуальними актами, оскільки адресовані іншим особам, а не позивачу, і самостійно не створюють для нього жодних правових наслідків.

Указані документи за своїм змістом і юридичною природою є службовою/міжвідомчою документацією МО України, що стосується припинення державної служби позивача і його звільнення, однак вони не є остаточними документами, що створюють для позивача правові наслідки, а є лише передумовою для прийняття державним секретарем МО України рішення/наказу щодо припинення державної служби і звільнення позивача.

З урахуванням викладеного правильними є висновки судів попередніх інстанцій про те, що оскаржувані листи від 17.07.2020 №234/2387, від 21.07.2020 №11183/з і подання від 28.07.2020 не мають обов`язкового характеру і не набувають статусу рішення, у розумінні статті 4 19 КАС України, а тому позовні вимоги про скасування цих актів не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Той факт, що суди попередніх інстанцій, як про це зазначає позивач, не надали оцінку цим документам під час вирішення питання про законність його звільнення, зазначених висновків не спростовує.

Порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази може бути підставою для скасування відповідних судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд.

Отже, указані порушення норм процесуального права можуть бути підставою для касаційного оскарження рішень судів попередніх інстанцій, якими були вирішені вимоги позивача про звільнення зі служби та поновлення на роботі, а не судових рішень про закриття провадження у справі.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Аналогічні висновки викладено, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 31 жовтня 2019 року у справі № 9901/296/19 та від 20 листопада 2019 року в справі №808/2167/18, відступати від яких Суд не вбачає правових підстав.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні.

V. Судові витрати

Ураховуючи результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Залишити без змін ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 березня 2021 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: В.Е. Мацедонська

Н.В. Шевцова