Історія справи

Ухвала КАС ВП від 24.06.2018 року у справі №823/2372/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

08 листопада 2018 року

Київ

справа №823/2372/17

адміністративне провадження №К/9901/53981/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Білоуса О.В.,

суддів - Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 07 березня 2018 року (головуючий суддя - Гайдаш В.А.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2018 року (головуючий суддя - Епель О.В., судді - Карпушова О.В., Кобаль М.І.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Державної судової адміністрації у Черкаській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Державна казначейська служба України, про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії,

У С Т А Н О В И В:

У грудні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Територіального управління Державної судової адміністрації у Черкаській області (далі - ТУ ДСА у Черкаській області), в якому просила:

- визнати неправомірними дії ТУ ДСА у Черкаській області щодо відмови у виплаті ОСОБА_1 вихідної допомоги у зв'язку із виходом судді у відставку;

- зобов'язати ТУ ДСА у Черкаській області виплатити ОСОБА_1 вихідну допомогу у розмірі десяти місячних заробітних за останньою посадою - посадою судді Золотоніського міськрайонного суду Черкаської області, що складає 217 500 грн.

На обґрунтування позовних вимог зазначила, що відповідачем протиправно не виплачено їй вихідну допомогу у зв'язку із виходом судді у відставку, передбачену статтею 136 Закону України від 07 липня 2010 року № 2453-VI "Про судоустрій і статус суддів" (у редакції, чинній до 01 квітня 2014 року, далі - Закон № 2453-VI).

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 07 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2018 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погодившись з ухваленими у справі судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просила рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.

Обґрунтовуючи касаційну скаргу скаржник зазначає, що право на відставку виникає з часу, з якого стаж роботи на посаді судді, досягає двадцяти років, тобто дає право на відставку. Зазначена обставина, як вважає позивач, є єдиною умовою набуття права на відставку, тоді як подання заяви про звільнення є лише доказом реалізації цього права. ОСОБА_1 зазначила, що право на одержання вихідної допомоги вона набула одночасно з набуттям права на відставку, ще у 2011 році, під час дії статті 136 Закону № 2453-VI, а тому таке її право не може залежати від часу реалізації права на відставку. Посилання відповідача на законодавчі зміни вважає безпідставними і такими, що ґрунтуються на помилковому трактуванні положень законодавства. Позбавлення її такого права, у зв'язку внесенням законодавчих змін до Закону № 2453-VI ОСОБА_1 вважає дискримінаційним, таким що звужує обсяг її конституційних прав на соціальне і матеріальне забезпечення і не відповідає правомірним очікуванням на отримання зазначеної допомоги після багаторічної роботи на посаді судді.

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про відмову у задоволенні касаційної скарги.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Указом Президента України від 31 липня 2000 року №936/2000 ОСОБА_1 призначено на посаду судді Золотоніського районного суду Черкаської області.

Постановою Верховної Ради України від 22 вересня 2016 року № 1600-VIII «Про звільнення суддів» ОСОБА_1 звільнено з посади судді Золотоніського міськрайонного суду Черкаської області, у зв'язку з поданням заяви про відставку.

Наказом Золотоніського міськрайонного суду Черкаської області від 23 вересня 2016 року № 71 ОС ОСОБА_1 відраховано зі штату Золотоніського міськрайонного суду Черкаської області.

Оскільки при звільненні ОСОБА_1 у відставку питання щодо нарахування та виплати їй вихідної допомоги вирішено не було, вона звернулася до відповідача із відповідною заявою.

У відповідь на вказане звернення ТУ ДСА у Черкаській області, листом від 08 листопада 2017 року №1782-04/17 повідомило ОСОБА_1 про відмову у виплаті вихідної допомоги, у зв'язку із відсутністю законодавчих підстав для її нарахування.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що визначальною умовою для отримання суддею вихідної допомоги є вихід у відставку. ОСОБА_1 звільнена у відставку на підставі Постанови Верховної Ради України від 22 вересня 2016 року, тобто у той час коли вже було відсутнє право на отримання вихідної допомоги, передбаченої статтею 136 Закону № 2453-VI.

Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, враховуючи наступне.

Відповідно до пункту 9 частини п'ятої статті 126 Конституції України (у редакції, яка діяла до 30 вересня 2016 року), суддя звільняється з посади органом, що його обрав або призначив, у разі подання суддею заяви про відставку.

Згідно пунктів 1-5 статті 120 Закону № 2453-VI (у редакції, чинній на момент звернення позивача із заявою про відставку) суддя, який має стаж роботи на посаді судді не менше двадцяти років, що визначається відповідно до статті 135 цього Закону, має право подати заяву про відставку. Суддя має право у будь-який час перебування на посаді незалежно від мотивів подати заяву про звільнення з посади за власним бажанням. Заява про відставку, заява про звільнення з посади за власним бажанням подається суддею безпосередньо до Вищої ради юстиції, яка протягом одного місяця з дня надходження відповідної заяви вносить до органу, який обрав або призначив суддю, подання про звільнення судді з посади. Суддя здійснює свої повноваження до прийняття рішення про його звільнення. За суддею, звільненим за його заявою про відставку, зберігається звання судді та гарантії недоторканості, встановлені для судді до його виходу у відставку.

Відповідно до частини третьої статті 43 Закону України від 15 грудня 1992 року № 2862-XII «Про статус суддів» (далі - Закон № 2862-ХІІ) судді, який пішов у відставку, виплачується вихідна допомога без сплати податку у розмірі місячного заробітку за останньою посадою за кожен повний рік роботи на посаді судді, але не менше шестимісячного заробітку.

Зазначений Закон втратив чинність 01 січня 2012 року у зв'язку із набранням чинності Законом № 2453-VI.

Частиною першою статті 136 Закону № 2453-VI було передбачено, що судді, який вийшов у відставку, виплачується вихідна допомога у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.

Законом України від 27 березня 2014 року № 1166-VII «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні» (далі - Закон № 1166-VII), внесено зміни до Закону № 2453-VI, а саме, виключено статтю 136 ("Вихідна допомога судді у зв'язку з відставкою").

Згідно приписів Прикінцевих положень Закону № 1166-VII зміни, передбачені Розділом II, набирають чинності з 01 квітня 2014 року.

У рішенні Конституційного Суду України від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів) зазначено, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Внесені Законом № 1166-VII зміни до Закону № 2453-VI в частині скасування положень статті 136 цього Закону є чинними, неконституційними не визнавались.

За приписами абзацу 3 пункту 7 Указу Президента України від 10 червня 1997 року №503/97 "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності", акти Верховної Ради України і Президента України про призначення відповідно до законодавства на посади і звільнення з посад набирають чинності з моменту їх прийняття.

Отже, чинним законодавством визначений порядок реалізації права судді на звільнення у зв'язку з відставкою, який починається з подання суддею відповідної заяви і закінчується прийняттям Верховною Радою України постанови про звільнення з посади судді, яка набирає чинності з моменту її прийняття.

В даному випадку, до спірних правовідносин слід застосовувати положення нормативно-правових актів, які діяли на час прийняття Верховною Радою України постанови про звільнення позивача з посади судді.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно фактичних обставин, встановлених судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 звільнена у відставку на підставі постанови Верховної Ради України від 22 вересня 2016 року, тобто у той час, коли вже не існувало право на вихідну допомогу, яка передбачена статтею 136 Закону №2453-VI.

Аргументи позивача про матеріальне забезпечення судді як однієї з конституційних гарантій його незалежності є обґрунтованими, однак в контексті спірних правовідносин слід звернути увагу на те, що звернення до суду з цим позовом зумовлено відмовою у виплаті вихідної допомоги, право на отримання якої Закони № 2862-ХІІ та № 2453-VI встановлювали до набрання чинності згаданих законодавчих змін.

Конституційний Суд України у Рішенні від 19 листопада 2013 року № 10-рп/2013 зазначив, що за своєю правовою природою вихідна допомога є разовою формою матеріальної винагороди при виході судді у відставку. Вона виплачується з метою забезпечення йому належних соціально-побутових умов, а також для стимулювання осіб, які перебувають на посаді судді, до довгострокового виконання ними професійних обов'язків. Вихідна допомога не належить до таких конституційних гарантій незалежності суддів, як суддівська винагорода чи довічне грошове утримання, оскільки не є основним джерелом матеріального забезпечення суддів, не має постійного характеру та не покриває соціальних ризиків, пов'язаних, зокрема, із хворобою, інвалідністю, старістю. У зв'язку з цим парламент повноважний встановлювати вихідну допомогу та визначати її розмір.

Щодо аргументу ОСОБА_1 про те, що вона мала законні очікування отримати задекларовану державою у статті 136 Закону № 2453-VI вихідну допомогу як одного із елементів гарантії незалежності суддів, Суд має зазначити таке.

Захист власності передбачений статтею 1 Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (ратифіковано Законом України № 475/97-ВР від 17 липня 1997 року). Положеннями цієї статті передбачено, що кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Ці положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів (Протокол до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікований Законом України № 475/97-ВР від 17 липня 1997 року).

Як висловився Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях ("Сук проти України"; "Кечко проти України") - держава на власний розсуд визначає, які доплати надавати своїм працівникам із державного бюджету. Держава може ввести, призупинити або припинити їх виплату, вносячи відповідні законодавчі зміни. Однак, якщо законодавча норма, яка передбачає певні доплати, є чинною, а передбачені умови - дотриманими, державні органи не можуть відмовляти у їх наданні, доки законодавче положення залишається чинним (див. рішення у справі "Кечко проти України" (Kechko v. Ukraine), згадане вище, пункт 23).

Отже, Європейський суд з прав людини визначив, що обов'язковою умовою визнання існування у особи "легітимних сподівань" ("legitimate expectations", "законних правомірних очікувань") має бути чинність законодавчої норми, якою передбачаються певні доплати.

Зважаючи на таку практику Європейського суду з прав людини, Суд дійшов висновку, що особа матиме "легітимні сподівання" ("legitimate expectations", "законні правомірні очікування") лише за умови, що законодавча норма, якою передбачаються певні виплати (зокрема, ) - чинна.

Відповідно, Суд вважає, що позивач не мала законних правомірних очікувань "отримати задекларовану державою вихідну допомогу при виході у відставку", оскільки на час її звільнення виплата вихідної допомоги при виході у відставку у розмірі десяти місячних заробітних плат за останньою посадою за кожен повний рік роботи на посаді судді не передбачалася.

Позивач також вважає, що прийняття законодавчих актів не може суперечити принципам правової визначеності, передбачуваності та справедливості.

Дійсно, принцип юридичної визначеності (принцип правової визначеності) є істотно важливим для питання довіри до судової системи та верховенства права. Аби досягти цієї довіри, держава зобов'язана зробити текст закону (the law) легко доступним. Вона також зобов'язана дотримуватись законів (the laws), які запровадила, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю. Передбачуваність означає, що закон має бути, за можливості, проголошений наперед - до його застосування, та має бути передбачуваним щодо його наслідків: він має бути сформульований з достатньою мірою чіткості, аби особа мала можливість скерувати свою поведінку (European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) Report on the Rule of Law adopted by the Venice Commission at its 86th plenary session (Venice, 25-26 March 2011).

Юридична визначеність вимагає, щоб юридичні норми були чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишались передбачуваними (European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) Report on the Rule of Law adopted by the Venice Commission at its 86th plenary session (Venice, 25-26 March 2011).

Зважаючи на таке тлумачення принципу юридичної визначеності, Суд робить висновок, що норми законів України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" й "Про судоустрій і статус суддів" від 07 липня 2010 року № 2453-VI щодо виплати вихідної допомоги при виході у відставку відповідають змісту такого принципу. Ці норми є однозначно зрозумілими й доступними для суспільства, набули чинності і почали застосовуватися задовго до подання позивачем заяви про звільнення з посади судді.

Таким чином, за встановлених у цій справі обставин і правового регулювання спірних правовідносин правильним є висновок судів попередніх інстанцій про те, що вимоги позивача про виплату вихідної допомоги у зв'язку з відставкою, яка передбачена статтею 136 Закону № 2453-VI, не ґрунтуються на законі, відповідно підстав для задоволення позову немає.

Враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає, що рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 07 березня 2018 року та постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2018 року ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким дана належна юридична оцінка, правильно застосовані норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, та не допущено порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи. Усі доводи та їх обґрунтування викладені у касаційній скарзі не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій, тому підстави для скасування оскаржуваних судових рішень та задоволення касаційної скарги відсутні.

Відповідно до частини третьої статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції, здійснивши попередній розгляд справи, залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Згідно з частиною першою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 07 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О.В.Білоус

Судді І.Л.Желтобрюх

Т.Г.Стрелець